*

扶贫委员会的指标错误 — 比较三种量度贫穷的方法

早前扶贫委员会公布<2019年香港贫穷情况报告>,指出全港有近150万名市民生活在贫穷线以下。即使计算政府介入政策的各类补助后,仍有约64万贫穷人口。报告出炉后,社会各界不外乎出现两种意见,一是感叹香港一个如斯发达先进的地方,竟有超过5分1人口生活艰难,对贫富差距日益严重莫不扼腕痛惜;另一种就是,即使报告长达200多页,仔细罗列各种数据,但是感觉上贫穷人口却不止于此,更多市民深受贫穷问题困扰而鲜有得到政府支援补助。所以笔者必须提出一个问题,就是究竟扶贫委员会的研究方法是否客观合理,准确反映社会贫穷情况?

 

 

扶贫委员会采取的研究方法,是现今多数发达国家量度贫穷人口的主流方法,即是计算“相对贫穷”。这种概念承认在社会经济发展下,社会资源不可能绝对均衡分配,部分人口基于学历、能力、际遇等因素,必然只会取得较少经济资源。即使这群人士的生活未至于三餐不继,风餐露宿,但是收入水平上与多数社会持分者相比存在一定距离,因此需要政府的介入以解决生活困难的问题。而首个将此一概念“数字化”的人,是美国经济学家Victor Fuches在1960年代提出以家庭入息中位数之一半,作为贫穷线的定义。

 

 

故此,扶贫委员会同样以收入作为检视贫穷的唯一指标。只要该人的收入低于委员会设定的水平,即住户入息中位数之一半,就会被视为生活在贫穷线以下的贫穷人口。换言之,一人月入4,500元以下、二人家庭10,000元以下、四人家庭21,400元以下即属于生活在贫穷线之下,亦是委员会得出在未有政府补助下,约149万人属于贫穷人口的说法之凭据。

 

 

然而,以收入作为计算贫穷人口的唯一指标存在三个严重的漏洞。第一,收入只是衡量一个人整体财富的其中一个指标,资产同样是不可忽视的重要因素。事实上,不少人因为拥有一定的资产并享受资产带来的回报(如租金、股息等),选择从事工资较低但工作条件相对轻松的工作,此情况在长者组别尤为普遍。由于他们已经累积相当的财富,即使收入低于贫穷线,也不应被视为是贫穷人口。因此,纯粹以收入作为考虑因素是无法准确地及针对性地识别贫穷人口及制订相应的扶贫策略。

 

 

第二,收入不一定完全反映一人的生活水平和质素。正如上述,即使一个人的收入低于贫穷线,只要他拥有一定的资产及资产回报,仍足以过著不为基本开支而愁眉不展的生活。相反,即使一个人取得高于贫穷线的收入,但是如果开支庞大,如租金、医疗、债务等,则可能连维持基本生活质素也有困难,严重者甚至造成营养不足、借贷度日等社会问题。只考虑收入而不顾生活品质的后果,就是导致委员会的焦点就是放在很多可能无须救助的人身上,对于真正深陷贫穷危机的人则置若罔闻。

 

 

第三,入息数据存在欺暪的可能,使参考入息作为依据的贫穷线并不一定真确而有效地反映社会的贫穷状况。在2019年,学者Zachary Parolin发表论文,指出每年美国因为受访人士刻意隐暪或不完全申报入息(Under-reporting),引致福利部门每年额外发放的津贴高达300亿美金,足见问题之严重性。联合国及多个欧美国家的文献都曾经提出,基于可能丧失政府资助的压力或担心纳入税网等因素,当受访人士被问及有关入息的问题作统计之用,部分人可能有较强烈的诱因不完全和诚实披露入息,以致参考数据制订扶贫策略的机构受到误导,无法准确判断贫穷情况。

 

 

其实,近年西方的学术界和政界已经愈来愈倾向以“消费贫穷”取代“收入货穷”,作为衡量贫穷的标准。不过,“消费贫穷”并非崭新的概念,早于1963年,美国经济学家Mollie Orshansky便进行必要生活物资的物价与贫穷关系的研究。她认为,评估贫穷的最佳办法就是按照家庭人口和组成结构,以及日常生活必要物品的物价,计算不同家庭类型的最低生活开支。在Orshansky的公式之中,假如某一家庭不能负担最低生活开支,或是食物的开支占了家庭开支的30%以上,便可被视为贫穷。

 

 

时至今日,部分经济学家和社会学者都认为,以生活必需开支作为参考的“消费贫穷”,较单纯以个人或家庭入息衡量贫穷的方法更加有效。例如由Bruce Meyer和James Sullivan共同展开研究发现,美国采用的贫穷线方法,概念上与香港一样,即以“收入贫穷”判断一人或一个家庭的情况,而在2010年,4人家庭的贫穷线为每年入息低于26,886美元(约20万港元)。不过,两位学者发现,假如贫穷线改为“消费贫穷”,即计算食物、交通、住屋、家电等基本生活条件的最低平均开支后,贫穷线可以降至18,000美元(约14万港元)。

 

 

采用“消费贫穷”的好处,是它能更加准确反映一人或一个家庭贫穷的状况。正如上述,收入不一定能够完全反映一个人的生活质素,但是消费能力则让可以了解该人或该家庭的生活品质。因此,如果那人或那家庭连应付基本生活开支都甚为勉强,已是陷入贫穷的最佳佐证。据统计,在“收入贫穷”下被定义为贫穷的人士,其资产较“消费贫穷”下被定义为贫穷的人士平均高出九倍,足证前者在评估贫穷状况的局限,而后者则更加有效识别真正的贫穷人口。

 

 

此外,“消费贫穷”的采样方法,使之较能避免“收入贫穷”经常面对的问题,就是受访者(样本)虚报或隐暪。相较于要求受访者直接而如实地披露收入,要求如实披露消费习惯及生活基本开支情况是更加容易,故相关部门可以采集到准确的所需资料,从而有助制订相关的支援策略。

 

 

然而,“消费贫穷”并非一个无懈可击的衡量方法。首先,“消费贫穷”要成功运作,就必须为何谓生活基本开支下一清晰的定义,但这个定义注定难以成功获得普遍认同。举例来说,对于所有人而言,食物当然是生存不可或缺的必须品,因而食物开支理所当然地是“消费贫穷”下其中一个应该受到考虑的元素。但是,厘定用于食物基本开支的水平则容易造成争议,因为各人的习惯和需要都是南辕北辙。不论最终开支水平是以健康或者温饱的角度出发,相信都难以得出一个所有人都能接受的标准。

 

 

即使我们可以为食物开支达成共识,但是“基本生活”的定义仍然有很大的讨论空间。例如二十年前,手机未必人人都有;时至今日,手机不单是娱乐和社交的媒介,也是工作和生活的一大重要工具,那么,价值不低的手机、电话费和数据费是否应该算入基本生活开支的一部分,相信也难以形成社会上一致或多数的意见。这里引伸一个值得注意的问题,就是基本生活是随时代而变动,而物价更是长期波动,如果没有定期的检讨,跟上物质要求和物价的变化,则“消费贫穷”根本无助反映和保障贫穷人口的问题。

 

 

另外,“消费贫穷”另一大问题只是着重解决眼前的生活困难,但是仍然没有完全发挥扶贫的作用。无疑,以“消费贫穷”作为检视贫穷问题的方法,加上适当的支援政策,可以改善贫穷人口的基本生活条件,避免因为消费能力不足而产生的住宿环境欠佳、营养不足等问题,但是并不代表这些获得资助的人从此脱离贫穷,因为除了基本生活条件得到满足以外,他们没有获得额外有利摆脱贫穷的资源,例如进修增值、储蓄累积财富等等,最终结果可能永远徘徊于勉强维持社会可接受程度中最低的生活品质。

 

 

有见及此,近年部分发达国家和地区,以至扶贫委员会在报告内亦有提及,应该加入资产方面的相关统计资料,增加“资产贫穷”的角度评估社会贫穷情况。

 

 

正如近年一本重要的政治经济学著作<<廿一世纪资本论>>指出,虽然财富可以分为劳务收入与资本收入,而前者仍然是财富的主要因素,但后者的比例和重要性同样以正在增加,成为社会财富日渐分配不均的一大原因。在预计未来的经济和人口增长都会逐渐放缓下,资产的继承将会使贫富之间的财富差距进一步扩大。因此,如何在资产方面协助弱势的一群,是未来切入贫穷问题的一大要点。

 

 

以“资产贫穷”的视角分析贫穷的原因,是愈来愈多研究发现,先进国家和地区人民的收入虽然已经不至于跌入赤贫的境地,不过即使拥有稳定的工作和赚取一定的收入,个人或家庭仍然容易面对严重经济脆弱性(economic vulnerability),因为其累积的流动资产,例如存款、股票等,不足以应对突如其来的意外,如失业、病倒而无法工作等,使个人或家庭面对此等情况时会因而迅速堕入贫穷线之中。换言之,“资产贫穷”并非定义一群大家既有印象中饥寒交逼、朝不保夕的贫穷人士,相反,“资产贫穷”下的人的确拥有一些财富,只是财富的数量不足以使之过着相对稳定的生活。

 

 

现今有关“资产贫穷”的定义,大致可以分为两类。一,是以流动资产相对于每月开支而定,一般而言,如果流动资产少于个人或家庭3-6个月的开支,即属贫穷线以下;二,是以该社会的人均生产总值而定,资产少于人均生产总值之一半,便会被视为贫穷。以香港为例,2018年人均生产总值约为374,000元,即是流动资产少于187,000元的人,就是生活在贫穷线以下的人。

 

 

“资产贫穷”的最大优点,就是以较宏观的角度看待贫穷问题。即使一个人或一个家庭收入不低,也有条件消费保障基本生活质素,但实际上可能面对着“餐揾餐食餐餐清”的问题,根本无法预留部分资金加以储蓄,最终穷忙一生,连以备不时之需也有困难,遑论置业或享受优质的退休生活。

 

 

更有甚者,面对来势汹汹的经济衰退,如金融危机或疫症肆虐等,以“资产贫穷”作为扶贫指标可以有效减低经济不景对基层雇员的冲击。在现时没有完善的失业援助制度,申领综援的门槛又“高不可攀”下,失业或因无薪假而收入大减的人士可以因为“食老本”以致流动资产不足为由以获得政府的补助,挨过阵痛。

 

 

当然,“资产贫穷”也有明显的盲点,例如,由于计算单位是流动资产,部分心怀不轨的人可以把现金和存款投资于非流动资产如物业等以骗取政府的援助;部分人士可能收入丰厚,生活优越,却因为挥霍无度而存款不多,从而被误当成“资产贫穷”。

 

 

不论是“收入贫穷”、“消费贫穷”抑或“资产贫穷”,其实都有着不同的角度看待贫穷现象,而这种视角亦各有优劣。然而,有一点可以肯定的是,不同的视角便会产生截然不同的政策结果。例如在甲方法中被视为贫穷的人,在改为使用乙方法后便不算是穷人了。而由于乙方法可能存在水分,将不应被视作贫穷的人也一并统计,最终便会导致资源错配,帮助一些无须受到帮助的人,而将应该得到帮助的人拒于门外。

 

 

这样正好解释为何坊间对贫穷人口数字感到讶异。因为一方面扶贫委员会报告中生活在贫穷线下的人数相当庞大,但是原来暗里存在一定水分,另一方面部分市民正在挣扎求存,却从来都不是扶贫委员会的关注对象和扶贫政策的直接受惠者。

 

既然任何衡量指标都必然引致“名不符实”或是“漏网之鱼”的后果,那么如何减少这种政策的负面作用便是扶贫委员会必须考虑的问题。若然委员会能够同时收集收入、消费能力和资产方面的相关数据,以整体财富状况定义当今社会的贫穷状况,并为此制订适当的扶贫策略,相信至少比现时单纯从收入评估贫穷问题准确得多。

黄远康

** 博客文章文责自负,不代表本公司立场 **