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2元乘车优惠暗藏的不公平性 台北模式是最佳参考对象

长者及合资格残疾人士公共交通票价优惠计划,或者俗称2元乘车优惠,在2011年《施政报告》推出,于2012年正式实施。虽然政策原意是为了鼓励长者增加出门,舒展身心,但是时至今日,不少长者、政党甚至普罗大众都认为,这个计划的最大作用是减轻年长人士的车费负担,故近年社会出现声音下调门槛至60岁,让更多市民受惠。

 

 

一般来说,任何长者福利政策,除非是多此一举或财政负担过大,否则任何放宽门槛或是增加福利的政策,都会得到社会普遍的认同。因此,2元乘车优惠也被视为无大争议的措施,对60-64岁人士享有同等福利及未来必须使用个人八达通以杜绝滥用也是得到主流声音支持。

 

 

不论距离远近,或是乘搭任何公共交通工具,也不管用家或贫或富,健康还是残疾,人人都只需付出两元即可享受一程旅途。乍看之下,似乎是人人平等的可是,实际上,这项政策是否真的充分发挥公共资源的平等分配原则呢?

 

 

一个平等分配公共资源的政策,最理想的分配办法,就是愈贫穷就得到愈多资源,而愈富有的补贴份额则愈少,甚或不作补贴,达致收窄贫富差距和补助效益最大化的效果。不过,2元乘车优惠政策却没有参考或考虑个人的贫富,划一定价。换言之,受惠者享受多大程度的车费减免,亦即能够领取公共福利资源的多寡,完全是取决于用家的习惯、生活圈子、健康情况、居住地方及当区交通选择等因素。

 

 

这种分配不公的情况,几乎只要提供长者交通福利的地方,便会自然出现。以英国为例,当地政府容许60岁或以上的长者在平日的指定时间(上午9时30分至晚上11时)享受免费巴士服务。另外,在铁路服务方面,政府亦推出长者优惠卡,让合资格的60岁或以上的公民以30元英镑(约300元港币)购买此卡并享受大部分铁路沿线的66折票价优惠。

 

 

然而,英国智库组织Equality Trust发现,虽然对于每一个长者来说,巴士和铁路的优惠是人人一样,但是大家实际上得到的补贴金额有着天渊之别。举例来说,财富最多的头10%的居民,较收入最低的10%的居民,得到补助的金额便高出接近4倍!

 

 

仔细一想,其实这个结果并不令人意外。以巴士为例,当英国政府无差别地为所有巴士线提供相同的车费优惠时,乘搭票价愈高的巴士线等同领取愈多政府的补贴。一般而言,核心地带例如首都伦敦或其他重要的工商业城市如曼彻斯特等等,通常提供较多种类不同的巴士路线,收费亦相对高昂,而能够在当地立足的人,也是经济状况较佳的人。于是,当政府全数资助车费时,这群生活质素相对较佳的人既是较易取得公共资源,同时也是可以取得较多公共资源的一群。

 

 

虽然香港绝大部分地区的物价水平和交通选择差异不大,但是这种公共资源分配差异同样不容忽视。当一个长者身体壮健,闲来无事便会在罗湖过关到内地游山玩水,或是搭乘至机场出国旅行,其享受的交通优惠金额,肯定比一个因为平日需要打理家庭大小事务而被逼困于屋邨活动,假日才有机会出外走动的人要多。

 

 

或许有人认为,每个长者能够享受公共资源补贴的多寡,与其个人际遇,例如习惯、健康、家庭情况等有着莫大关系。但是,经济条件,或者更学术的说法—阶级,本身就是个人际遇的决定性因素,也是交通津贴分配不一的真正主因。正正因为经济条件较好,所以更加注重保养身体,有着更好的体能、精神状态和活动能力;可以聘请工人处理家中事务,拥有较多闲暇时间;开支负担较少,即使因为已经退休而收入大减,仍有较强消费、玩乐的能力;有较高的生活品味,拥有着较大的社交圈子和不同嗜好兴趣等,都是鼓励出门的诱因。因此,这类市民往往可以因为出门次数较多、外出路途较长而得到更多公共资源补贴交通费用。

 

 

相反,经济条件相对较差的人,可能因为工作过劳、经济压力、缺乏保养的意识等因素而影响健康,不良于行或是较少出外活动;不但要亲身照顾家中事务,可能还要照料其他亲人如孙儿等,私人时间少之又少;为了省吃俭用,每次外出消费都要精打细算,也较少远游、接触和联络不同圈子等,都会影响这些人外出活动的意欲,进而影响他们实际能够享受的交通补贴金额。

 

 

因此,虽然两种不同阶级的人,付出的车费都是一模一样,可是他们会因为经济能力的分别,从而很大程度上影响各自使用公共交通工具外出的行为,包括目的地、路线和搭乘次数等,所以由政府承担费用的部分(即两元以外的额外车费,亦即补贴金额),便会有着明显的差距。如果我们希望公共资源能够按照公平原则分配,发放津贴与个人财富之多寡成正比,就应该参考台北的做法加以改善。

 

 

台北市在2002年正式推出悠游卡,用途与香港的八达通十分类似,最先是让乘客用于支付台北捷运的车费。随着科技发展以及改革声音日益高涨,悠游卡的使用范围愈趋广泛,除了用于铁路、巴士票务之外,还可以乘搭的士、租用共享自行车、租借康乐场地等。为了推动社会的敬老精神,与及减轻长者各种开支负担,台北市更加推出敬老悠游卡,所有年满65岁或以上并拥有台北市户籍的居民便可申请,并可每月获得政府480元台币的补助(相当于120元港币)。

 

 

敬老悠游卡与香港的2元乘车优惠一样,不论贫富、健残,只要符合年龄和籍贯要求,即可享有政府资助。不过,前者的资助金额是真正的人人平等,每人每月划一得到480元台币。如果比较资助金额与受众财富的比例,便会发现穷人的补助比例更高,富人的补助比例则愈低,相对符合公共资源的公平分配原则;至于后者的“平等”,正如上述,不过是票价的平等,各人得到的补助金额和补助比例都是不同,并且极有可能出现富人补助愈多,穷人补助愈少的荒谬现象。

 

 

事实上,近日政府宣布未来必须使用个人八达通才可享有2元乘车优惠后,政府具备足够的条件改行台北模式,每月为合资格人士提供一定金额的津贴,让政府对各个长者的资助变得一致。根据2020年劳工及福利局局长罗致光在立法会接受议员有关2元乘车优惠计划质询时的回应,他表示预计2025年接近240万合资格市民可以享有有关优惠,而届时政府开支更会高达70亿元。换言之,在政府的估算当中,每一名市民每年的平均资助大约为3000元,即每月约250元,意味香港绝对有能力参考台北模式,甚至向长者提供较台北市更优厚的交通津贴。

 

 

虽然根据台北经验,提供每月定额资助之后,只有1成长者能够使用全数津贴,可能惹人质疑台北模式容易浪费公共资源,但是,第一,提供划一的补贴金额,是为了公平分配公共资源,达致社会效益最大化,至少一定远比视乎用家经济能力、使用公共交通工具次数、工具种类等因素决定享受补贴金额多寡的2元乘车优惠公平。假如政府发现余额偏多,亦可调整金额减少资源浪费。第二,以香港八达通用途之广,即使长者未能在交通方面耗尽全数资助,亦可以用于其他方面的开支和消费,使长者可以弹性运用补贴,同样有助提升长者生活质素。

 

 

其实,这个人人一样的资助金额的原则,与现时每年提供两千元医疗券的概念如出一辙。既然政府不是划一各个私家诊所及各种医疗服务收费并提供资助,而是向所有合资格人士提供金额一致的医疗券,为何在交通补贴的问题上却又反其道而行,制造无谓的资源分配不公?根据劳福局局长罗致光的说法,当局即将检讨2元乘车优惠,有可能增加收费至每程3元以减低人口老化使计划对政府开支的压力。既然政府知道现行划一交通收费的模式构成公共财政压力,而优惠计划又造成社会不公,与其提升车费引起政党或部分长者的不满,倒不如改革计划,以合理和公平的方式使用公共资源。

黄远康

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