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别让自力更生变成永不超生 — 论失业综援自力更生支援计划的压逼与解放

失业综援与其他类别的综援如长者综援不同,年龄介乎15至59岁且身体健全的申领人必须强制参与“自力更生支援计划”,即每两星期或一个月最少求职两次,并与就业援助主任交代进度和结果,以及每星期安排一至两天参与义务社区工作。根据政府多份报告,例如时任社会福利署署长林郑月娥在2000年向立法会提交的<中期评估报告>,都认为推行计划有助减少申领失业综援的个案,亦可以帮助申领人装备自己及重返劳动市场。

 

不过,近年有关计划的成效出现明显的变化。根据2019年劳工及福利局局长罗致光回应立法会议员张宇人的提问时指出,大约95,000人强制参与的“自力更生支援计划”,只有21.3%成功就业或投身主流教育,至于脱离综援保障更是仅占大约4%,反映计划的实质作用并不理想。令人更加吃惊的是,计划在推动失业综援申领人士重投劳动市场的表现每况愈下,例如根据2007年的数字,该年参与计划人员的成功就业率高达36.4%;直至2012年为止,每年平均成功就业率介乎25%至27%。换言之,我们可以看到“自力更生支援计划”的成效向来不高,即使高峰时期其成功就业率都未能过半;而近年的情况更是渐走下坡,甚至连由政府自行设定的最低目标都未能达到(每年成功就业率25%)。

 

既然“自力更生支援计划”成效不彰,我们必须思考两个问题。一,最根本和核心的问题,究竟计划有否存在的必要性,或者计划存在的理由是否正当。如果计划的原意及发展是毫不必要,那么根本不应使之继续推行。二,如果我们认为计划应该存在,就必须找出计划的毛病,以及提出修补的办法。

 

“自力更生支援计划”在1999年正式推行,翻查1998年政府代表在立法会福利事务委员会介绍有关计划的发言内容,政府认为计划“确保将资源用以帮助社会上真正贫困的人士”,显示政府的立场,认为失业人士并非“真正贫困”,而他们领取社会福利是资源的浪费,为了有效运用社会资源,便要设下关卡让失业人士较难取得综援及推动他们重返职场以自食其力。

 

在1999年,相关部门再次出席立法会福利事务委员会会议,交代计划其中一个项目“积极支援就业”的进度。在会议文件中,政府指出计划的目的,是要失业综援申领人“认同就业的价值;找出防碍他们就业的原因‥‥‥迈向自力更生的目标”。这段文字反映政府的思维,就是所有符合劳动年龄的健全人士都必须认同和参与劳动工作,劳动不再是个人选择和自由,而是制度的要求和期望。即使因为受到任何因素影响而陷入失业及申领综援的困境,也必须尽快投身劳动市场。至于2000年由社会福利署提交立法会有关“自力更生支援计划”的中期检讨报告更加指出,计划的成效在于“加强对社会的责任感;使更能明白需要重新自力更生;了解就业的重要性”,直接说明就业和劳动是应当履行的个人社会责任和公民义务,甚至将失业人士标签为不愿工作和自力更生的人。

 

从政府多份文件的措辞可以了解,政府对于申领失业综援人士充满歧视和压逼。正如上述,政府已经假设所有健全且适龄的人士必须工作,靠着自身的力量养活自己,亦即将参与劳动和自食其力这种本来不属于必须履行的公民责任,突然划上等号,令失去工作而又申领福利的人感受到无形的社会压力和内心愧疚。如果有人领取失业综援,则会被视为没有就业和自力更生意识的“寄生虫”,所以政府的“责任”,就是以不同的限制、“思想教育”和服务支援,“开化”和“引导”这班“寄生虫”进行劳动达致自给自足以实践公民责任。

 

其实政府这种对申领福利的失业人士之歧视甚至敌视,是源自于萌芽于上世纪40年代、于70年代兴起并沿用至今的新自由主义(neo-liberalism)思潮。根据社会学家David Harvey的说法,新自由主义具备四个主要特征:一,强调和重视个人的权利、自由,任何人都可以在合法的情况下作出符合其最大利益的选择;二,强调政府不应该对社会运作作出干预,应该仅仅充当鼓励私人市场发展和竞争及建立完善司法制度以保障个人权利的角色;三,政府应该鼓励资本的发展,如减少征税、减少贸易和投资限制、增加基建等等,方便商业活动;四,由于政府功能极少,也要尊重个人和市场的选择,所以政府规模必须尽量缩小,不应该向任何人提供福利,即使原本投入在教育、房屋、社会保障等人类基本权利的资源也应该改由市场分配。

 

这种强调个人自由,崇拜市场机制的想法,在70年代开始成为各个大国,包括英、美政府奉行的金科玉律,是因为经历两次大战之后,全球经济萧条,大量人民失业或生活困顿,各国政府出于人道考虑及政治需要开始建立具规模的社会福利制度,稳定社会。然而,自1960年代起,质疑福利制度的声音在学术界和政界此起彼落,认为大大减低受助人的积极性,使其过份依赖政府援助,影响经济发展和增加政府开支。最终,各国开始摒弃“福利社会”(Welfare State)的制度,改为采纳新自由主义。虽然这班新自由主义支持者上台执政后,没有完全废除社会福利项目,但是大幅改变社会福利的方针与思维,由强调“平等”,即人人有需要都可以申请,改为强调“市场化”或是“工作福利”(Workfare),受助人必须工作或有意愿寻找工作才可领取社会福利。

 

香港在英殖时期已经奉行“大市场小政府”的管治原则,所以即使在70年代展开综援计划,其规模、待遇等等仍远较不少先进发达国家为差。而真正促使香港政府改变对失业综援申领人立场的导火线,是由于香港回归后面对金融风暴,政府赤字连年,使得政府官员及民间声音认为政府应该节流,减少支出,而其中一个方法就是向综援埋手,将失业人士视为没有必要领取福利的人,并对这类人士设下各种关卡。

 

岭南大学亚太老年学研究中心主管陈泽群教授曾经出版一篇名为“香港:世界最自由经济体的福利制度”的论文,研究香港失业综援。虽然其结论令人哭笑不得(认为因为香港没有民主普选所以政府可以肆意改变失业综援的方针,哈哈),但是他有一个观点非常正确,就是社会福利是一种公民权利,其原意是帮助社会的弱势或是不幸的人,使他们可以过著文明发达社会中可接受程度最低的生活。对于此等处境惨酷的人,政府不但没有积极提供援助,反而是设置各种条件使之难以领取福利以解燃眉之急,实在是极不人道的做法。

 

事实上,市民面对失业的困境,很大程度上是政府施政不彰的后果。例如,政府过份鼓励商业活动,鼓励资本竞争和累积,最终企业为了追求利润和效率极大化而以改用自动生产、转移生产地点、整顿公司规模等理由而缩减人手,最终制造大量人士失业;政府在教育上错放资源,未能培养一班技能或知识上适切劳动市场需要的人才,以致竞争力低而无法觅得工作;或是政府及大型企业过份依赖外判制度,变相压柞基层工友的工资,使他们无法赚取足够维生的收入而宁愿申领综援以获取基本保障等等,其实是政府政策的后遗症。作为问题的始作俑者,政府向失业人士提供支援实在责无旁贷,但是政府反而将失业的责任,归咎于当事人没有承担公民责任及自力更生的意识,将之视为负担,并想方设法地使他们离开福利保障,明显是诿过于人。

 

当然,笔者不会否认失业问题存在个人原因,如工作表现欠佳等,但是造成大量人士失业并要申领福利的原因,除了政府施政问题之外,更大程度上与外在的经济、社会形势有关。例如回归初期的金融风暴、2003年的沙士事件、2008年的金融海啸至近两年的新冠疫情等,都重创经济发展和相应的就业机会。市场上本来就缺乏足够的职位,但是“自力更生支援计划”仍然强逼申领人按照规矩办事,或是执行无助提升竞争能力的社区任务,如到海滩执拾垃圾等,最终只会促成三种结果:一,大量失业人士被逼继续留在求职市场,众人为了得到职位而相应降低待遇要求,即使成功离开制度也是极为廉价且受到严重剥削的员工;二,原本仍有工作的人因为求职市场人手供应过多而被取代失去工作,最终即使有人成功求职而无须再领取福利援助也好,失业问题实际上根本没有改善。三,一班失业人士因为在“自力更生支援计划”的要求里没有得到具市场价值的培训,无从提高竞争力,加上长期失业,反而更难找到工作,亦在一定程度上解释了计划成功就业率及离开综援保障比例偏低的原因。

 

虽然,政府美其名地表示“自力更生支援计划”可以减少政府开支及更好运用公共资源,但是,必须指出失业综援从来不是综援计划或整个社会福利制度里的多数。在1998年,即是推行“自力更生支援计划”前的一年,各类综援个案合共约21万宗,在金融风暴的影响之下,当中也只有26,000宗个案属于失业综援,比例大约是12%。时至今日,综援个案超过22万宗,而申领失业综援的个案不足2万宗,占比甚至不足一成。近年政府每年投放超过900亿在社会福利署应付各项开支(例如长者生活津贴、资助安老院舍、儿童及青少年支援服务等),在如此庞大的支出下,即使能够将所有失业综援申领者剔出保障范围,对于减轻政府财政负担可谓杯水车薪。

 

不论是发达国家如澳洲、德国,或是发展中国家如中国等,以“工作福利”思维提供失业保障所取得经验都是大同小异,就是福利申领人认为所有由机构提供的就业辅导都是浪费时间,对求职根本毫无用处。面对硬性规定必须定期出外求职以满足制度要求,加上需要频密应付繁琐的事务,如与福利机构职员会谈交代进度、每星期参与义务社区工作等等,福利申领人容易失去自信和情绪低落,对鼓励他们求职反而是事倍功半。

 

既然压逼,包括政策上标签失业综援申领者是缺乏自力更生意识的人、理念上强逼他们接受和认同必须劳动、制度上要求他们必须达到定期求职及参与义务工作,根本难以协助他们重投职场,甚至对他们造成心理和精神上的困扰,足证这种政策思维好应立即修正。笔者强调,本文并非反对政府以任何形式协助失业综援申领者,只是反对政府采取有关计划的原意和以强硬且弄巧成拙的方式,逼使他们离开综援保障和重投劳动市场。政策的目标,不应该是计算多少申领者变成劳工及可以节省多少开支,而是以鼓励和开放的态度接受和配合不同申领者各自的需要。

 

第一种鼓励的方式,是使申领人能够掌握劳动市场吃香职业技能的“技能鼓励”。现时“自力更生支援计划”的其中一个主要问题,是过分催谷失业综援申领人东奔西扑地定期求职及参与社区义务工作。然而,大多数人士失业的原因,正是缺乏市场需要的职业技能,以致失去竞争能力。但是基于现行制度的要求,为了避免无法领取综援,他们被逼硬著头皮应付无助培养劳动市场相关的技能的社区义务工作,结果他们依旧无法提升自身价值,摆脱失业就难上加难。因此,与其硬性要求定期求职和参与义务工作以维持申领者的工作积极性,倒不如改为鼓励他们提升技能,建立一门他们既感兴趣又可以发挥市场效益的技术。

 

当然,政府现时也有透过雇员再培训局、建造业议会为失业综援申领人提供再培训课程,不过,相关课程都是职业、甚至是行业导向,课程定位亦以低技术、低收入工作为主,政策目标更多是考虑舒缓部分行业人手短缺的问题,多于真正为每个申领者打造个人化的技能培训以鼓励工作。因此,政府除了提供认可机构的职业培训以外,亦应该尊重和重视每个申领者的背景、需要和想法,承认和提供非职业导向的培训,例如艺术、运动、音乐、语文等等,使他们掌握有关技能并在灵活运用下逐渐发展成相关技能的专业人士,以达致重投劳动市场的效果。

 

另一种鼓励的方式,当然是实际的物质鼓励,即是放宽失业综援申领者的工作入息豁免的金额。为了鼓励申领者工作,同时减轻他们对于一旦离开综援保障便会失去各种福利如免费公共医疗、租金补贴等的忧虑,综援制度容许申领者从事薪金不超出某一水平的工作。不过,由于申领者已有一定收入,所以当局会在提供入息豁免下,适量扣减申领人部分综援金额,避免资源浪费。在2021年之前,有关的入息豁免为首800元全数不用扣减综援金额、此后3,400元则扣减入息之一半(即可获最多1,700元的豁免)。换言之,收入4,200元以上的申领人可获最多2,500元的入息豁免。按照这个制度,假设某位单身的失业综援申领人从事一份月入5,000元的工作,由于其综援标准金额为2,615元,即是该名人士会因为工作而只剩115元的综援补助及5000元月薪,入息水平只是香港一人家庭入息中位数的56.8%,接近香港的贫穷线水平,生活仍然相当艰难。由于部分申领者担心从事人工稍多的工作便会失去全数综援福利,而工作后的收入和生活水平也不见得大幅提升,所以理所当然地不会积极就业。

 

2019年,劳福局局长罗致光承认入息豁免的金额多年没有检讨,是阻碍申领者求职的重要因素之一,故由今年2月开始,入息豁免将会改为首1,200元全数不用扣减综援金额、此后5,600元则扣减入息之一半(即可获最多2,800元的豁免)。换言之,收入6,800元或以上的申领人可获最多4,000元的入息豁免。我们再次引用刚才的假设,即某位申领人从事一份月入5,000元的工作,该名人士便会被扣减1,900元的综援金额,总收入为5,715元,入息水平为一人家庭中位数的63.5%,虽然已经高于欧美国家对贫穷线的定义(入息中位数的60%),但是生活仍然并不见得轻松,对于推动失业综援申领者求职吸引力依然不算太大。再者,政府从来没有承诺每年检视豁免金额水平,即是有关水平并不会接照通胀等因素而调整,长远而言对愿意工作的申领者不利。因此,提升入息豁免金额,并每年进行调整,方是在物质上的最佳诱因。

 

最后,政府应该改变对工作的定义和看法,以开放、开明的态度看待劳动的价值。现时政府对于劳动的看法,除了认为是所有健康和适龄人士务必实践的公民责任之外,就是必须在公营或私营机构任职并发挥经济价值以过著自给自足的生活。然而,正如由香港城市大学及理工大学两位教授撰写的论文<<重新思考香港单亲妈妈的社会保障制度>>(Rethinking social security reform for lone mothers in Hong Kong)指出,将劳动与从事能够赚钱养活自己的工作是偏颇狭隘的想法。以单亲妈妈为例,在家庭中照顾未成年的子女、打理家中大小事务其实同样属于劳动。虽然家务不会对社会产生直接的经济价值,她及其家人也不会因为完成家务而得到任何报酬,但是这种劳动对于社会正常运作和发展而言是必须的。现时政府不但不体恤料理家务或照顾家人的需要,甚至贬抑他们劳动所发挥的社会作用,执意要求他们从事有实际工资和经济效益的工作,实在是不近人情且思虑不周。因此,承认和肯定从事家务或义务工作为劳动,避免强逼该等人士必须重投劳动市场,同样有助优化计划。

 

政府必须接受,失业是资本主义社会无可避免的现象,部分更是政府决策失误和资源错配的结果。对于有经济需要的失业人士,政府不应该加以歧视和压逼,千方百计将他们拒之于门外,相反,容许他们有个“避风港”,并以适当计划提升他们工作的能力和意愿,才是这群不幸的人、政府和整体社会“三嬴”的局面。

 

黄远康

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