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什么是贫穷?香港贫穷问题的两种层次

愈来愈多时事评论人和政党开始谈论社会的“深层次矛盾”,认同贫穷问题是香港民怨积压的主因之一。然而,当我们高谈阔论“贫穷”的时候,究竟“贫穷”是什么?政府对“贫穷”的定义是否合理?如果政府的定义并不准确,那么,能够对症下药的定义又应该是什么?

 

其实,对于贫穷,世上不存在绝对而统一的看法。例如,根据联合国的定义,任何人每日收入低于两元美金(约16元港币)即属贫穷;至于近日宣布成功脱贫的中国内地,则以每年收入8,000元人民币为标准,低于这个收入水平的人才会被介定为贫穷人口;在美国,贫穷是指一人的年度收入低于12,880美元(约100,464元港币)。可见,贫穷不同于科学、数学,并没有全球公认的划一指标,而是按照各个社会的实际情况,包括经济发达程度、物价、人均收入等因素而自行调节。

因此,笔者在标题上特别强调“香港”二字,是希望强调和探讨属于香港这个社会独特而适用的贫穷定义。现时,政府官方介定贫穷的方法,是以自2013年起由扶贫委员会调查及公布的“贫穷线”为基准,即收入低于住户入息中位数的50%。按照政府统计处公布2019年的数据,一人月入中位数为9,000元,故每月收入低于4,500元便是贫穷人口。

不过,扶贫委员会强调,“贫穷线”与“扶贫线”是两个概念,即使某位市民的入息处于贫穷线以下,政府也不一定提供援助。反之,处于贫穷线以上的人,也有可能符合资格领取部分的社会福利,例如在职家庭津贴、鼓励就业交通津贴等。对于处于贫穷线以下人口而言,最常见的援助可以分为两种,一是综援、长者生活津贴等必须符合门槛极高的入息和资产审查方可领取的现金福利;二是提供基本的生活保障,例如公屋。

换言之,在政府眼中,只有能够符合取得社会福利资格的市民才算是真正的贫穷,而当他们得到有关福利后,则会被视为已经脱离贫穷。因此,在扶贫委员会的最新报告《2019年香港贫穷情况报告》以至劳工及福利局局长罗致光的说法,都坚称虽然多达149万市民处于贫穷线下,但是经“政策协助”后,贫穷人口便“大幅下降”至约60多万。

然而,以综援为例,一个健全成人的申请资格,是资产不可超过33,000元。而申领人士能够领取的每月标准金额,则不过2685元。在香港这个生活成本腾贵的地方,如果有人计算连同现金、存款在内的资产低于33,000元,相信其生活质素已经不单单只是贫穷,而是赤贫。即使综援受助人享有租金补贴和免费公共医疗等福利,在月入仅仅2685元的情况下勉强维生,难道就不算是贫穷了吗?

因此,更多基层港人的习惯是自力更生,不依靠政府一分一毫的福利津贴。在最低工资的保障下,只要上班时间和日子不过分地短,基本上其收入肯定在贫穷线之上,甚至超出政府所有社会资助申请条件的上限。但是,这些人朝不保夕、劳劳碌碌的市民,为什么在政府眼里就不属于贫穷甚至不配享有任何社会支援呢?

这个现象衍生一个重要的问题,就是香港政府现行衡量贫穷方法上出现严重漏洞,单纯以收入判断市民是否贫穷和是否需要福利补助。可是,虽然收入贫穷是一个相对方便评估贫穷程度的方法,却有一个明显的缺陷,就是无法判断该人的生活质素。例如,一个人即使收入颇高,但如果生活必要开支如债务、租金、医疗开支等负担太大,则该人的生活质素处于贫穷线以下也不足为奇;相反,就算一个人收入较低,处于贫穷线的水平,却有着丰厚的资产及投资回报,其生活水准也不成问题,此现象在已达退休年龄仍然孜孜不倦投身劳动市场以打发时间的长者中尤为普遍。结果,一大群超出政府“贫穷”界定的有需要市民,便被社会福利保障拒于门外。至于符合社会福利资格的市民,在苛刻的申请要求和微薄的社会津贴下,也轻易地被视为“成功脱贫”。

更加重要的问题是,究竟贫穷的标准以至福利的资格应该如何厘定。以公屋为例,一人公屋单位的要求是申请人的月入不得超过12,800元,至于三人单位,申请人之月入则不能多于24,140元;但是,根据学生资助处有关中、小学生书簿、交通及上网津贴,三人家庭月入必须低于13,800元方可得到全额资助,月入高于16,000则连申领半额资助的资格都失却。在此,笔者必须质疑,既然住屋开支和子女教育开支都是家庭的重大负担,两者同样有着舒缓贫穷问题的重要作用,那么,为什么取得相关福利的准则就差距甚大?

从以上几项社会主流福利项目可以看出政府在有关问题上的三个重要思路,第一,虽然在政府眼里,需要领取相关福利的市民就是贫穷人口,但是贫穷的定义存在很大的弹性空间,不同项目的申请条件并不一样。至于能够定义每个项目申请资格的单位,就完全掌握于政府手中,项目的受惠人数和援助程度取决于其扶贫思维和策略。第二,现时政府对于扶贫的思维和策略,是为合资格人士提供香港社会里最低程度的生活条件,使申领人有机会获得住所、食物、水电、教育等现代社会的最基本生活质素,但不会额外考虑提供基本生活以外更多的支援,否则申领人就必须跳出社会福利制度。第三,虽然各项福利的资格是浮动的,不过由于政府的扶贫策略只是提供最简单和最低层次的生活支援,所以还是可以看出政府的目标群众,大约是月入13,000元左右或以下的人士,而处于这个收入水平以下的人,则有着不同程度的支援,如相对接近上限的市民,就只有申请公屋资源;处于最底层的,则可获得综援等现金支援。至于在政府眼中不符资格申请福利的市民,就是没有明显经济和生活困难,无须政府帮助,能够“自力更生”的人了!

但是,既然政府在贫穷问题上有着至高无上的决定权力,政府的扶贫思维却只停留在最低层次的生活援助,从而只能舒缓一部分基层市民的困难,明显已经脱离香港社会经济发展和随之出现的阶级结构的步伐。

香港过去几十年经历深刻而剧烈的产业变化,由上世纪六、七十年代以轻工业和制造业为主的经济体系,在经过产业转型及扩大高等教育等因素下,逐渐转变为以金融、服务、文职为主的发展模式。以前绝大部分的劳动人口是工人,即是属于基层。相反,现今主要的劳动人口则是文职白领,而按照他们的收入水平,除非是专业人士、管理阶层、企业精英、否则多数人的收入水平和生活质素远不如中产优越和舒服,但是又称不上是基层,笔者故且称他们是“夹心”。

如果我们按照政府粗疏的阶级划分方法,即单纯以收入水平作为指标,则可以发现夹心阶层其实才是社会的多数。根据2020年第一季的数字,收入介乎10000元至30000元的劳工,占整体劳动人口高达54%,约190万人。至于收入在10000或以下的,约占10%,意味着月入30000或以上的市民,大约有36%。当然,部分月入介乎1万至3月的群组当中,可能部分都是正在领取或合符资格领取社会福利的基层,但即使扣除这类人士,夹心也无可否认仍然占有相当突出的比例。

可是,政府对收入贫穷的盲目崇拜,仅仅愿意向收入偏低的人士提供社会保障,令同样面对严峻生活压力的夹心,难以分得政府福利的一分一毫。于是,夹心的生活质素和前景,便如日本社会学者大前研一的说法“M型社会”一样,因为中产阶级的萎缩,而富人与穷人之间的财富差距扩大,面临逐步下流的困境。

因此,香港思考和扶助贫穷的方法,必须摒弃昔日只是着重收入贫穷和视提供基本生活需要就是脱离贫穷的守旧思维,重新建立和认识香港这个发达先进社会中应有的贫穷定义。明显地,这种贫穷不再是纯粹的收入贫穷,亦未必需要及不能单靠现金补助以解决,重点是在于看见夹心的内在贫穷。

内在贫穷与收入贫穷不同的地方,是内在贫穷不是硬性的指标和数据,不能按照客观标准量度,而是更加接近于一种生活和心理的状态。具体而言,内在贫穷可以分成三大部分。

第一是“机会贫穷”。英国社会学家Zygmunt Bauman的著作《工作、消费与新贫》和《全球化》分别指出,在全球化仍未成熟的年代,不少企业或工厂都采取类似日本的营运模式,有着严谨分明的人员架构。每个职级都会因应上级的升迁或退休而取而代之,变相只要员工在机构内服务一定时间,就必定得到相应的机会。加上当时普遍采取“终生聘用制”,除非特殊原因,否则终其一生都可以在同一公司中任职。因此,当时的雇员因为大多拥有向上流动的机会,也相对容易作出人生规划,如置业、成家、生育等等。

不过,全球化的来临,促使这套曾经大行其道的企业制度和文化在激烈的竞争下荡然无存。企业为了增加优势,想尽办法节约成本,要么大幅削减中层管理人员职位,要么转移生产基地,搬迁企业至其他营运成本较低的地方。于是,由于有助提升阶层地位的职位在市场中大量流失,社会流动的机会便大幅减少。

虽然笔者未能收集过去数十年间,社会各个阶职的职位数字的变动,但是我们仍然可以凭著由政府统计处分别在1996年和2011年进行的《经理级与专业雇员薪金及雇员福利统计报告》找出呼应机会贫穷的证据。向来是香港经济支柱的金融业,在1996年该行业有多达25个工种的薪酬被列入调查和统计之中,到2011年,相关工种已经减少至18个,意味即使发展蓬勃的金融业,同样出现中层职位流失的问题。情况更加严重的有另一支柱产业 – 贸易,1996年贸易界别有13个工种列入统计对象,到2011年则减少至9个。其中,部分工种如出入口经理、财务或会计经理等职位的工资增长远远落后同期各行业约30%工资增长的幅度,有岗位(商品部经理)在15年间工资甚至完全没有变化。

机会贫穷造成的最大问题,就是除了少数精英、具背景或运气甚佳的人,社会长期出现一大群人处于相约的社会阶级,既难以力争上游步向中产以享受相对优质的生活,也未能进入社会安全网享受福利保障。在社会财富两极化愈趋严重的情况下,夹心充满对阶级下流的恐惧,对生活前景感到悲观和忧虑。

第二种贫穷是“安全贫穷”。诚如上述,现时香港的社会安全网,只是针对在这个先进、发达的社会中属于“赤贫”,即社会最底层的一群,并根据不同程度的赤贫发放不同类型的社会福利。以最极端的赤贫为例,便可以领取综援的现金及基本生活保障;次一等的赤贫,则可以领取低收入在职家庭津贴等少额现金补助;再次一等的则可能是非现金补助,而是个别必要开支的津贴或支援,例如学童车船、书簿津贴或公屋等等。

表面上,香港社会安全网能够帮助赤贫人士,一定程度上舒缓他们的生活困难。可是,只要细心一想便会发现这个所谓的安全网的目标和对象非常保守和迂腐。由港英年代至今,香港社会安全网存在的目的,以至其实际提供的支援,都是充满著“新自由主义”的色彩。政府的行为如同右翼自由主义者Robert Nozick的倡议一样,维持在“小政府”(minimal state)的状态,避免承担过多照顾弱势市民的责任。即使政府提供福利,主要作用也是维持一个公民在社会中最基本、最简单的生活需要,减低因贫穷所衍生的社会成本(例如动乱、城市仪容、治安问题),而不是出于守护或建构人的尊严、或是承认社会福利是公民权利的角度出发。

由于政府本身就不倾向提供完善的福利制度(甚至是鼓励市民离开安全网),所以安全网的对象,只是覆蓋社会上的赤贫人口,一旦在收入或资产方面稍稍超出赤贫的定义,则几近与社会福利绝缘。不过,必须指出,虽然夹心的确在收入上比赤贫、基层为多,但其生活质素则不一定较好,因为前者几乎不能享有各种社会福利,而且需要自行承担住屋、医疗、教育等各项家庭必要开支。在扣除这些生活成本之后,夹心能够消费和储蓄的金钱可能比一个基层更少,尤其是那些收入水平只是仅仅高于政府福利标准的人。对于夹心而言,他们唯一可以享受的社会福利,便是十多年前一度消失、现在重新推动、资源却杯水车薪、仅得2%成功率的居者置其屋计划(居屋)。

美国社会学家Richard Sennett在经典著作《The Corrosion of Character》提到,人的价值、尊严和安全感很大程度上是来自工作,工作带来的产出、回报和性质成为人自我肯定的一个准则。可是,在工业化、全球化和智能化的年代,人与工作的关系变得疏离,工作不再成为人类稳定而可靠的生活质素和自我价值的来源,因而逐渐出现不安的情绪。可惜,政府的政策思维未能追上当今社会发展的步伐下,对于这群因为大环境迅速变化而产生内心不安的夹心拒于社会保障的大门之外。即使夹心选择领取社会福利,也只会出现以下两种情况。一,放弃现有的工作和生活,接受政府仅供维持低度需求的补助,正式流向赤贫;二,奢望和等待政府提供小量容许夹心人士也可以申领的社会资源,期间继续苦苦挣扎。可见,夹心不论在社会或工作中基本上都难以得到维持其生活质素的有力依靠,使其不安感觉愈趋强烈,甚至成为社会问题的根源。

第三是“尊严贫穷”。由于单凭工作已经难以促使夹心向上流动,政府亦不愿为夹心提供社会保障,因此绝大多数的夹心都没有选择的余地,只能继续脚踏实地埋头苦干,尝试在中产与基层之间的生活游走。可是,正正因为夹心没有优厚的财富,工作又充满不稳定性,更不愿生活每况愈下而变成基层,于是对于无理的工作要求只能低声下气,逆来顺受,工时问题正是一个最佳例子。

根据经济合作暨发展组织的资料显示,全球每年人均最高工时的地方,是美洲国家墨西哥,达到2157小时,即每星期工时约41.5。然而,根据立法会的研究显示,香港每星期的平均工时为42,即每年工时为2184小时,工时问题较不少第三世界国家如哥斯达黎加、智利等更加严重,是世界上除新加坡以外工时最长的地方。

工时过长,甚至工余时间都不能避免工作指令的骚扰,进而影响个人健康、家庭生活和人际关系,除了是因为香港直至目前仍然没有立法规管标准工时、甚至整套劳工保障制度依然漏洞处处之外,亦因为夹心人士缺乏讨价还价的筹码。为了维持现有的生活和寄望未来待遇有所提升的可能,根本无力拒绝资本家对劳工的任意剥削和践踏。

根据2019年职业安全健康局委托岭南大学进行“工作压力对香港社会和经济的影响”研究报告,港人因为工作压力而缺勤的日数高达8.3日,缺勤及因此造成的经济损失比新加坡、加拿大等地更加严重。这项研究不单反映港人工作压力巨大,亦说明夹心除了缺勤等方法外,根本没有选择面对或逃避的方法,劳动尊严极为低微。加上工作压力和待遇带来的健康、家庭、私人生活等问题,令夹心感到彷徨无助。

忧虑、不安、无助、绝望,是普遍夹心的心理写照。当大量夹心对当前生活和未来前景感到负面,而他们因政府政策没有伸手支援而感到被排斥和遗弃,这种内心贫穷便会逐步转化成不满和愤怒,而排解的出口就是政治宣泄,进而引发影响深远的社会动荡,最终反而造成贫穷问题加剧。因此,我们可以看到回归以来,人数不断扩大和处境持续恶化的夹心阶层在政治上的参与愈来愈多且愈趋激进。

既然贫穷问题不仅局限于赤贫的基层,而是收入水平稍高一层的夹心亦深陷其中,那么,究竟怎样才是解决贫穷的最佳办法?更准确地说,在扶贫问题上,政府应该有着怎样的思维呢?

社会学及历史学家Jared Diamond的著作《枪炮、病菌与钢铁》曾经提出一个问题,就是先有落后国家还是先有文明国家。一般人的想法,当然是先有落后国家,因为世界的发展是向前推进,所以每个国家都自然是由落后过渡至文明。但是Jared Diamond的想法恰恰相反,正是首先出现文明国家,他们才会意识到与其他国家的分别,继而标签自己是文明、对方是落后。

扶贫的思维亦应如是。现时政府在社会福利的政策思维,与世界各地的政府相差无几,就是

只从如何免于赤贫的角度出发思考贫穷问题。于是,政府提供福利的对象,只是一群假如没有政府援助,将无法在香港这个繁华的社会中生存下去的社会底层市民。至于政府的福利,也是限于住房、医疗、日用品开支等令他们仅仅足够生存下去的金额。

如果我们不是思考“什么是贫穷”和“如何令人离开贫穷”,而是思考“什么是富足”或是“什么才是中产生活”,即是将思考的角度,由保障有需要的市民在这个百物腾贵的社会之中如何勉强生存,改变成保障有需要的市民在这个百物腾贵的社会之中尽可能地轻松生活,那么不止是基层,连夹心都一样可以受惠。

当然,一定会有人质疑,世上根本不可能对“中产生活”有一致的看法,因为每个人的想像和期望都不可能一致。然而,笔者必须反问,难道贫穷的标准就不是人言人殊吗?政府对贫穷的定义难道就是社会共识,无人异议吗?其实,中产或富足生活的定义并不复杂,就是达至“余裕”,在扣除必要生活开支后仍然有足够的资源进行储蓄、消费、甚或投资,使其生活压力、不安、忧虑等负面感觉减至最低。

正如上文提到,收入不算太低的夹心,需要的未必是直接的现金资助(从政府财政负担角度,也是极不现实),他们真正的需要,是在这个缺乏安全感的社会之中,由负责分配公共资源的政府,在政策上提供“余裕生活”的保障。这些保障可以包括,放宽公屋申请入息和资产条件,让夹心无须承受承担私人市场的高昂租金;增建居屋及放宽申请资格,使有需要成家立业的人有相对合理的上楼选择;提供首置贷款或调低居屋价钱,减轻业主供款压力;制订标准工时和“离线权”,改善劳工工时过长及压力过大的问题,真正享受工余时间平衡生活;降低各项津贴如鼓励就业交通津贴、学生车船书簿津贴等,使夹心同样受惠;设立失业援助,为夹心劳动者享受更多劳动尊严;设立创业及周转贷款,使有商业触觉的夹心跳出劳动市场,成为小本经营者享受更多自由等等。以上的政策倡议不一定是直接的现金援助,但是同时也不会令政府开支变成无底深潭,为夹心提供适度的安全网,在大风大浪的环境之中有一个可以依靠的避风港。

香港社会保障制度很大程度上承袭上世纪70年代的英殖年代。但是,过去数十年间世界发展和社会结构都出现翻天覆地的变化,如果政府依然抱残守缺,只是懂得为最有需要的市民提供人道援助的话,社会怨气和对立的问题只会日益加深,终致不可收拾的境地。笔者强调,贫穷问题已经不再只是基层的问题,也不仅仅是满足勉强生存的需要,而是要扩大受助层面和幅度。当政府真正改变扶贫思维,正视多数市民的困难和需要,才有望真正实现安居乐业。

黄远康

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