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揭秘民國反腐:不敢打「老虎」 只敢抓「魚蝦」


1948年11月,淮海戰役在即,而國軍軍官卻依然是歌照唱,舞照跳。

「半分責任不負,一句真話不講……千秋事業不想,萬民唾罵不冤。」這是「中華民國」時期一首頗為流行的諷刺國民政府腐敗的打油詩。由此可以看出,民國時期積攢多年的腐敗之重和民眾的怨聲載道。

眾所周知,「中華民國」時期只有從1911年至1949年的短短38年,這也是中國現代化進程中的一個重要時期,但是,也正是在這段轉型的「中華民國」時期,貪污腐敗猖獗不息。

「‘中華民國’存在的時間很短暫,然而,正是以其短暫的存在,向人們展示了一個政權反貪污腐敗的失控,及由此帶來的一系列政治、經濟和軍事戰線失控的艱危局面,最終導致全國性統治政權覆滅的結局。」北京師範大學歷史學院教授邱濤在接受民主與法制社記者專訪時分析道。

總統帶頭貪腐

在帶頭貪腐的同時,袁世凱為了反貪腐也做了一系列的舉措,應當說,在一段時期之內,這也起到了一些防止權力過分濫用的作用。

北洋軍閥政府時期(1912年-1927年),出於維護自身統治的需要,無論是在制度建設、政策措施的制定和實際行動中,對貪污腐敗行為,都採取了打擊措施。

但是,由於在這一時期根本大法的頻繁演變所造就的總統獨裁權力的日益增強,以及從中央到地方的軍人獨裁等等狀況都表明,體制本身造成的權力不受約束,決定了當時的北京政府的反貪鬥爭不可能真正獲得成效。

這一時期的最高統治者縱容甚至參與各種「陋規」的分配。「陋規」是一種不正當的違法收入,從清代傳承下來的各種「陋規」,在民國時期不僅未能遏制,反而愈演愈烈,不僅各層官員有之,甚至總統也參與其中。

「民國北京政府時期的歷屆總統皆涉身其中,以徐世昌為例。」邱濤舉例道,“根據自袁世凱任大總統時開始的‘陋規’,新總統到任後,照例應當由財政部籌撥150萬元,由財政部總長親自送交新總統,作為其到任後的零用——總統留100萬元,另50萬元給財政部總長。

而徐世昌到任後,這筆費用由交通總長兼財政總長曹汝霖送交,徐世昌竟全部留下,未按慣例給曹汝霖50萬元,曹汝霖不好意思索要,其他閣員也不便代索,這件事無形中就擱置了。

直到五四運動時,曹汝霖為賣國罪魁,愛國學生激於義憤,搗毀其住所。有人勸徐世昌還給曹汝霖一部分款項,藉資補償其損失,徐世昌也只給了曹8萬元。

「出於政治目的的各種行賄收買和相應的貪污行為比比皆是,自袁世凱開始,經黎元洪、段祺瑞、馮國璋、張作霖、曹錕、吳佩孚,到蔣介石,無不是帶頭為之。」邱濤說。

袁世凱為了穩定自己的總統地位,不僅要收買反對派人物,還要收買一部分實力派人物。其中,前者的收買支出支付的次數最多,也最複雜;後者的對象不乏各省當權的軍政大員以及一些本來就和袁世凱同一陣營的勢力,都需要通過費用來鞏固關係。

與此同時,他還注意到需要收買新聞界、文化界人員的「採訪」“通訊”“宣傳”等行動費用,用以維持表面的光鮮亮麗。

在帶頭貪腐的同時,袁世凱為了反貪腐也做了一系列的舉措,應當說,在一段時期之內,這也起到了一些防止權力過分濫用的作用。但這些治標不治本的措施,本就如同隔靴搔癢,何況從總統的角度來說,也是實行不下去的。

隨著政府機構組建日趨完備,職權日益增加,官吏違法失職行為也日漸增多,開始危及袁世凱北京政府的統治。

1914年,袁世凱建立了平政院肅政廳,專司違法和失職官吏的舉發。可惜的是,肅政廳僅存在於袁世凱時期,且一心想要獨攬大權的袁世凱對平政院和肅政廳的裁判擁有最後決定權,無論是大總統特交查辦還是肅政史自行提劾的,最後均需總統認可才能實施。

到1916年,袁世凱死後,北洋軍閥各派首領,仍假借「民國」之名,實行獨裁專制,且“裁撤平政院所屬之肅政廳”。

1913年,「中華民國」國會成立後即開始制定憲法,並通過了《「中華民國」憲法草案》(即天壇憲草),依照“天壇憲草”規定,「中華民國」實行議會政治、三權分立。但由於試圖通過國會和內閣限制大總統的權力,遭到袁世凱的反對,他決定直接干預憲法起草工作。

最終於1914年公佈的《「中華民國」約法》變形成為:實行總統獨全制,取消內閣制,設國務卿和參議院協助總統處理政務,並取消三權分立制。這樣,就從根本大法上破壞了憲政精神和反對貪污腐敗的精神。

大發「國難財」

1942年,國民政府爭取到了美國的5億美元貸款,而孔祥熙借負責這些事務之機,帶頭大肆貪污,上行下效,釀成了轟動一時的‘美金公債案’。 「中華民國」史研究中,一般把1927年4月南京國民政府建立,至1947年「中華民國」最後一部憲法實施前這一段時期,稱為“訓政”時期。

這一時期的中華大地戰爭不斷,先是南京國民政府北伐,然後爆發了抗日戰爭,1945年日本投降後,國共兩黨再次內戰。頻繁的戰爭導致中國政權不穩、經濟受到嚴重損害,老百姓持續生活在水深火熱之中。

1928年,南京國民政府北伐統一後,國民黨內部各方勢力的爭奪又趨激烈。

蔣介石為奪取中央領導權,削弱其他各派勢力,以實現孫中山的「建國大綱」為幌子,提出了“統一軍政”“實施訓政”的口號。先頒佈了1928年刑法典,該法典以《暫行新刑律》及之前各刑法草案為基礎,參酌損益,愈加完備,但由於成立頗為倉促,條文過於繁複,實行效果不佳。隨後頒佈了1935年刑法典,該法典較之1928年刑法典對於反貪腐方面的規定更為具體。

1931年「九一八事變」之後,中國面臨著嚴重的民族危機,這時,全國各社會階層和團體強烈要求國民黨當局結束訓政,實行憲政,開放民主,創造良好的政治環境,全民族共議拯救國難之道。

但是在抗戰時期,尤其是中後期,由於戰局趨於平穩,在大後方,國民黨專制獨裁統治得以隨之日趨加強,國民政府各級官吏遂得以利用其手中職權,弄權貪污。

邱濤介紹道:「這些大發國難財的大小官吏,重點集中在物資、黃金和外匯三個方面。據史料顯示,1941年6月,美國政府曾凍結中國私人及公司、銀行在美國的存款,其中私人存款約為一億一千八百萬美元。1948年3月,在美國參議院外交委員會發表的援華報告中,美國人估計中國私人所有的外匯黃金、外幣約為5億美元,這樣數量巨大的私人存款,而且是集中在小部分人手中,其來源很明顯,有相當大一部分是貪污受賄、操控圖利所得。」

這一時期,各級貪官污吏,尤其是上層官僚豪門集團發國難財的方法主要有:購買軍火,從中貪污;操縱公債投機;在香港搞黑市外匯交易;印製鈔券;利用抗戰後方物資奇缺之機,囤積居奇和走私販運等等。

邱濤舉例道:「具有代表性的案件之一為‘美金公債案’。1942年,國民政府爭取到了美國的5億美元貸款,而孔祥熙借負責這些事務之機,帶頭大肆貪污,上行下效,釀成了轟動一時的‘美金公債案’。」

經查,孔祥熙一夥在這一起案件中共貪污20多億元,且證據確鑿。蔣介石包庇失敗,不得不委派財政部長俞鴻鈞進行查辦,最終也僅使孔祥熙於1945年辭去了行政院副院長、中央銀行總裁、中國農民銀行董事長等職。

抗日戰爭時期,國民政府除繼續沿用1935年刑法典和某些戰前頒佈實施的刑事單行法規外,又根據抗戰形勢,制定了一些刑事特別法,以適應戰時非常時期的需要。1943年頒佈了《懲治貪污條例》。

可以說,當時的國民政府已經意識到貪腐造成的負面效果。

失去民心的政權

表面上蔣經國將孔家掃除出上海,但實際上,他的退讓顯示出「打虎」之行無功而返。

抗日戰爭勝利後的敵產接收中出現的大肆腐敗,使國民黨政府的威信在民眾心中急劇下降。

八年的抗爭勝利後,國民黨各級官僚到達收復區,在沒有受到約束和監督的情況下,他們各謀私利、濫用權力、營私舞弊,給收復區人民留下了極壞的印象。如上海的當地人給予接收人員一個貶稱——「重慶人」,並說他們只對五子感興趣,五子指的是:條子(金條)、房子、女子、車子、館子。

當時的《大公報》在半個月中兩次發表社評呼籲:「我們現在不但要收復失土,而且去撫慰受創的人心,收復失土,千萬不要失去人心。」“二十幾天時間,幾乎把京滬一帶的人心丟光了。”

雖然輿論監督力量和效果微弱,但還是引起了一定的社會效應,為了緩和輿論對接收中大規模貪污舞弊情況的批評,1946年,國民政府責成監察院牽頭,組織接收清查團清查各地敵產接收的情況,然而,此時距離接收敵產的時間已經過去一年了,雷聲大雨點小的清查團最後也只抓出寥寥幾個案例。

抗戰結束後,國民政府遷回南京。蔣介石南京國民政府也對貪腐行為作鬥爭,對貪腐行為雖有所制約,但一旦牽涉到統治集團的高層,涉及家族利益,為了不牽一髮而動全身,往往就不了了之。這也是蔣介石政權最終喪失民心,在中國共產黨政治、軍事壓力下,迅速崩潰的根本原因,最具代表性的事件是蔣介石之子蔣經國上海「打虎」之行。

由於戰後經濟尚未得到恢復,又馬上爆發了全面內戰,人民根本沒有「休養生息」的時間和機會。全國的通貨膨脹現象十分嚴重,以上海為例,1945年9月至1946年2月,零售物價增加了5倍,一年後又漲了30倍。但這時政府採取各種措施,皆未能奏效。

1948年8月21日,蔣介石任命俞鴻鈞為上海經濟管制督導員,賦予警察大權,施行幣值改革、限制經濟、禁止工資與物價上漲,不過真正擔綱的是其副手蔣經國。蔣經國一到上海就立即投入工作,他將自己的隊伍派駐到上海管制區下的江蘇、浙江、安徽三個省,並在上海等地張貼公告:凡檢舉違反經濟管制者,經查屬實,可以得到沒收的財物折價之三成,作為獎金。並稱對奸商速審速決,不予寬待。

經濟改革近一個月後,物價明顯穩定下來,上海的輿論對此評價很高,而蔣經國對此並不滿意,他認為他的目標不只是控制住物價,國民黨要扭轉頹勢,必須要掃除腐敗勢力。

但上海是當時的全國經濟中心,多位大「老虎」卧伏其中,蔣經國在這時遇上了孔祥熙之子孔令侃。蔣經國在指控孔令侃的揚子公司存在經濟犯罪後,經宋美齡的勸解,由孔令侃作出和解姿態,交給政府約600萬美元,之後孔令侃就離開了上海。

最終,揚子公司查而未抄,蔣介石恐引起孔家和夫人宋美齡對蔣經國的不滿,只得密令蔣經國不要再查下去。表面上蔣經國將孔家掃除出上海,但實際上,他的退讓顯示出「打虎」之行無功而返。

此外,當時的政府要施行幣值改革,要求民眾兌換金圓券,雖然民眾對國民黨政權失望,但由於蔣經國上海打虎,因此還存有一些希望,覺得政府這次是要動真格的。老百姓就排隊去兌換金圓券,結果不到2個月「打虎」就失敗了,更關鍵的是由於全國經濟管制導致的連鎖反應。

隨著「打虎」失敗,幾個月後,金圓券就成為廢紙,反倒成了政府攫取老百姓財富的手段。“經過幣值改革,把老百姓的金銀、外幣都換了金圓券,瞬時間兌換了金圓券的老百姓變得一無所有。這樣一來,蔣介石連普通老百姓、知識分子的支持也失去了。”

1949年初﹐由於國民政府的政治、軍事、經濟出現全面崩潰,為形勢所迫,蔣介石不得不在1月21日宣佈「引退」。

民國反腐啟示錄

「中華民國」建立的反貪機制最終往往都流於形式,甚至被統治者自己破壞,有關職能部門不敢打「老虎」,只敢抓“魚蝦”。

腐化是缺乏有效的政治制度化的一種表徵,它導致公職官員沒有自律感,缺乏操守,妄取分外之利,不盡職內之責。對一個政權的統治造成毀滅性災難的因素中,貪污腐敗是最根本性的、最致命的一種因素。

邱濤分析道:「而民國時期的貪污腐敗之嚴重,存在很多原因:第一個原因是我們的傳統政治模式確實存在著這樣一種傳統,導致他們使用金錢作為潤滑劑;第二是由於近代中國是一個轉型時期,外敵入侵情況下,導致中國社會不穩,新舊政權頻繁更迭,舊的和新的統治者為了穩固自己的權力,主要依靠武力和金錢兩種手段;第三是中國當時的制度原因,民國時期是從封建社會的君主專制到民主共和制的轉型期,舊制度留存,新制度要確立,必然會給貪腐留有很多空檔;第四是民國時期的法律、政治制度似乎在逐步完善,但是在制度和執行之間存在差距,也就是有令不行有禁不止;第五是對反貪腐而言,並不是一個很好的社會形態,且如果政治或者說行政權力對此干預過多,會造成很多問題。」

邱濤認為:「無論是北洋政府,還是國民黨政權,對中國傳統中反貪腐的思想因素及監察和懲戒制度多有借鑒,但是,他們吸收更多的,卻是貪污、索賄受賄、操控圖利的手段。‘中華民國’的消亡,可以說,除南京臨時政府時期,北洋軍閥政府和南京國民政府的消亡,其深層、根本的原因,是由於政治、吏治的腐敗及官僚體系的貪污腐化。」

從眾多史料中,我們可以看出,在「中華民國」根本大法性質的法律文件中,在反貪精神方面都是很明確的。無論是《鄂州約法》《臨時約法》,還是袁世凱統治時期的“天壇憲草”,蔣介石統治時期的“五五憲草”、1946年的《「中華民國」憲法》,皆是如此。「中華民國」時期的各個政權,為了維護自身的統治,一度也十分注重加強反貪制度建設。

北洋政府時期的中央反貪機構中,監察機構是平政院和肅政廳,北洋政府在1914年先後公佈了《平政院編製令》《肅政廳處務規則》《糾彈法》《行政訴訟法》《訴願法》等一系列法令法規,確保監察反貪機構的建設和職權的行使。

審計機構為1914年成立的審計院,負責審計國家的歲出、歲入和一切財政規程。懲戒機構為平政院以及文官高等懲戒委員會、文官普通懲戒委員會、司法官懲戒委員會、審計官懲戒委員會等。

國民政府時期,制度建設尚稱完備。有各時期的《國民政府組織法》《國民政府監察院組織法》等組織機構法規,有多次修訂的《「中華民國」刑法》和《懲治貪污條例》等刑事、行政法規,對反貪腐作出法律上的量度。

「但值得注意的是,‘中華民國’短短的38年時間裡,反貪的成效,並不是隨著時間的推移和制度的愈加完備而逐步加強,反而是日趨削弱的。反貪制度建設在整個‘中華民國’時期有一個‘強力建設——趨於完備——作用日漸減弱——名存實亡’的衍生過程。在北洋政府、國民政府的自身發展中,也有這樣一個過程,中間會稍有振作,但最終陷落。反貪制度的執行力度,也是由強變弱。」邱濤說。

種種事例說明,「中華民國」各時期的政府並不是不反貪,但是,在具體的運作過程中,他們建立的反貪機制最終往往都流於形式,甚至被統治者自己破壞,有關職能部門不敢打「老虎」,只敢抓“魚蝦”。

「從民國的反貪歷史可以看出,近現代社會,當一個國家處於變革時期、介於傳統與現代之間,其中的腐化現象,比該國在其他時期中的腐化現象,更為普遍,腐化的程度則與社會和經濟的迅速現代化有關。通常,腐化現象在現代化進程的最激烈階段,往往會最廣泛地蔓延於整個官場。而一個政權的吏治清明與否,關係到政權的生死存亡,當反貪機制和舉措無法從根本上消除貪污腐敗,甚至不能對貪污腐敗加以有效地遏制時,必然會導致吏治的崩潰和政權的瓦解。」邱濤總結道。

現代秘史

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