高鐵的市場化相對比較特殊，是分區域、有限度的市場化
博弈高鐵定價權
本刊記者/賀斌
發於2019.11.25總第925期《中國新聞周刊》
拿到高鐵定價權3年後，中國國家鐵路集團有限公司（簡稱「國鐵集團」）終於有了新的動作。
11月1日起，國鐵集團下屬的上海局、南昌局、成都局、蘭州局、太原局、廣州局、南寧局集團公司等，紛紛發佈了所屬高鐵動車組列車執行票價優化調整的公告。
綜合各鐵路局集團公司公告，此次調價從12月1日起開始執行，涉及多條線路，總體上票價均有升有降。例如，上海局11月1日通過官方微博發佈信息，稱將對東南沿海鐵路部分動車組列車執行票價進行優化調整。「依據市場供求關係和客流規律，以公佈票價為最高限價，分季節、分時段、分席別、分區段在限價內實行多檔次票價，總體有升有降，涉及400多趟列車，最大折扣幅度5.5折。」
《中國新聞周刊》就這次「不約而同」的調價詢問國鐵集團，得到的答覆是：“此次調價是各鐵路局集團的自主行為。”
「這次調價主要是局管內的短途城際高鐵，也就是始發站和到達站都是同一個局的高鐵線路，暫不涉及跨局線路。」北京交通大學中國交通運輸價格研究中心主任李文興向《中國新聞周刊》分析，設定最高限價為公佈票價，也就是2016年後制定的天花板價格，500公里以下參考高速公路運價，500公里以上參考民航價格，“這已經是市場化的價格”。
李文興透露，2016年國家發改委已將高鐵動車定價權交給當時的中國鐵路總公司，這次定價主要是鐵路內部的決策，目前各鐵路局自主調價只是先行試點，明年1月1日將在全國18個鐵路局鋪開。對於試點僅一個月何以見成效的疑問，李文興表示，「此次以下調為主，問題不大。」
但這一消息並未得到官方的證實，國鐵集團新聞中心的一位工作人員表示，對上述內容並不知情。
從政府定價到市場定價
就在各鐵路局宣佈調價之時，11月4日，國家發改委就《中央定價目錄》的修訂公開徵求意見，根據目錄，中央管理企業全資及控股鐵路普通旅客列車硬座、硬卧票價率由國務院價格主管部門定價，但「動車組列車、社會資本投資控股新建鐵路客運專線除外」。
實際上，早在2016年，國家發改委發佈的《關於改革完善高鐵動車組旅客票價政策的通知》中，對在中央管理企業全資及控股鐵路上開行的設計時速200公里以上的高鐵動車組列車一、二等座旅客票價，由鐵路運輸企業依據價格法律法規自主制定；商務座、特等座、動卧等票價，以及社會資本投資控股新建鐵路客運專線旅客票價繼續實行市場調節，由鐵路運輸企業根據市場供求和競爭狀況等因素自主制定。
此次目錄中去掉了「時速200公里」的限定，將自主定價的範圍擴大到動車組列車，這就不僅僅是“D”字頭和“G”字頭的動車組，在普通線路上行駛的時速160~180公里的動車組，也或將包含在內。
事實上，自2015年起，中國鐵路總公司就組織對時速160公里動力集中電動車組進行技術研究，2018年11月，「時速160公里動力集中電動車組」研製成功，完成了鐵路總公司的設計定型和國家鐵路局行政許可工作。按照國鐵集團對其定位，這一款新的復興號動車組可實現既有線普速旅客列車技術升級，換句話說，將逐步替代現有的普速旅客列車。
此次目錄的調整，究竟是發改委為未來普速列車自主定價留了個「後門」，還是國鐵集團為未來全面接管鐵路自主定價權出了招“先手”，尚未可知。
無論哪種情況，政府對高鐵定價權顯然作出了巨大讓步，作為價格改革的重要一環，實現這一步並不容易。2013年8月，國務院下發了《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》， 提出「按照鐵路與公路保持合理比價關係的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，並建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態調整機制」，要求發改委負責，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，增加運價彈性。
2014年2月15日，經國務院批准，鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，實行上限管理。但對於鐵路客運定價，並沒有進一步的改革舉措，直到兩年後，高鐵動車組的定價權才交到企業手中。
「目前，中國的鐵路定價有三種模式，政府定價，政府指導價和市場價。」李文興進一步解釋道，目前，普速列車的硬座、硬卧依然採取政府定價模式，由發改委行使定價權；而鐵路貨運則採取政府指導價，由政府和企業商定一個價格，允許在這一價格基礎上浮15%，下調不限，“這是非常寬鬆的政策了。至於高鐵，已經是市場價了，定價權直接交給了鐵總。”
然而，拿到高鐵定價權後，當時作為鐵路運輸企業的中國鐵路總公司並沒有立刻對票價作出調整，在2016年3月的全國兩會上，當時的中國鐵路總公司總經理盛光祖向媒體回應稱，有了高鐵定價權以後，鐵路總公司一定會對高鐵定價更加有嚴格的管理，來管好高鐵價格。
「有了定價權並不意味著現在就要調整，特別是大規模調整高鐵定價的安排，還沒有時間表。」盛光祖坦承，票價管理應該要綜合考慮市場競爭對於票價的需要、市場對票價的承受能力等因素，“鐵路運輸企業有了定價權，實際上是一把雙刃劍，用好了可以讓我們更好地為旅客服務，用不好就可能丟掉了市場。所以我們對票價管理會非常嚴格，絕不會擅自亂漲價。”
跨區域難題待解
但從之後的情況來看，中國鐵路總公司似乎過於謹慎。拿到高鐵票價定價權以來，除新建客運專線實行了新的運價外，中國鐵路總公司還對已經開通的海南環島高速鐵路及東南沿海高速鐵路動車組列車票價進行了調整，但總體票價改革較為緩慢。
不過，就在這三年里，中國鐵路總公司完成了股份制改造。2019年6月正式更名為中國國家鐵路集團有限公司，這是依據《中華人民共和國公司法》設立的國有獨資公司，由財政部代表國務院履行出資人職責。公司設董事會、經理層，建立法人治理結構。
根據國鐵集團官網介紹，中國國家鐵路集團有限公司實行總公司和鐵路局集團公司兩級法人，中國國家鐵路集團有限公司-鐵路局集團公司-站段三級管理。截至2018年末，國鐵集團下設18個鐵路局集團公司，3個專業運輸公司等34家企業，3個事業單位。
「一般來說，鐵路局集團公司更接近市場，對市場更為敏感，更適合對價格進行靈活調控。」李文興認為，按照以前的程序，如果鐵路局集團公司想對某條線路進行調價，需級級上報，經總公司批准後方可實行，這樣一來，價格總比市場慢半拍。
也正因為如此，將定價權下放給各鐵路局集團，讓他們根據市場情況對高鐵票價進行調整，顯然是最快捷和最靈活的方式。
但這其中又不得不面臨一個難題，在同一鐵路局內，固然可以自己說了算，一旦涉及跨區域的線路，定價必須幾個鐵路局協商確定，平級的各局之間，協調的難度比較大，效率同樣難以保證。
李文興認為，各鐵路局集團自主定價，並非只是降價，有可能也會漲價，無論漲還是降，都需要相關鐵路局共同面對市場，這也會使得大家對於定價異常敏感，顧慮重重，進展緩慢。
此外，由於跨區域線路涉及始發站、到達站和中間站多個鐵路局，收益分成也會影響各鐵路局對價格的制定和判斷，以剛剛IPO過審的中國高鐵第一股京滬高鐵為例，該線路涉及北京局、濟南局和上海局三個鐵路局集團，按照目前的鐵路收入清算原則，誰承擔，誰發車，收入清算歸誰，局之間如供水、服務，相互再清算。
更為重要的是，目前還有一些客專公司，沿途地方政府通常會以土地入股。如2007年成立的京滬高鐵公司，儘管是由國鐵集團控股，但大股東中不乏地方投融資平台的身影。
這些客專公司主要負責高鐵運營，在定價過程中，是否會受到地方政府的影響？特別是京滬高鐵上市後，出於盈利的需要，是否會在京滬線的定價中佔有更多話語權？
對於這些疑問，李文興認為，客專公司只是由鐵路局委託運營，沒有指揮調度權，無法做到完全的市場化。
公益還是營利性之爭
李文興2008年參與過中國第一條高鐵京津城際的定價工作，據他回憶，當時定價主要考慮包括運營成本、客流量、和民航公路的競爭，以及投資回報率、通貨膨脹率等。「當時說的是臨時票價，但十年了，只是去年做過一次微調，說明這個票價相對還是合理的。」李文興說。
依據《國家計委關於高等級軟座快速列車票價問題復函》的規定，高鐵票價按照一等座每人每公里0.3366元，二等座每人每公里0.2805元，可上下浮動10%來進行定價的。
實際上，制定統一標準按照里程定價，並不能反映建設成本，比如山區和平原的建設成本不同，但都採用同一個定價方式，顯然並不公平。
中國高鐵經過多年發展，截至去年底，中國鐵路營業里程超過13萬公里，其中高鐵里程達到3萬公里，超過世界高鐵總里程的三分之二，成為世界上唯一高鐵成網運行的國家。與此同時，中國在高鐵建設上的投資也十分驚人，根據《中國鐵路總公司2018年統計公報》，僅2018年全國鐵路固定資產投資就完成8028億元，投產新線4683公里，其中高速鐵路4100公里。
然而，和巨大的投入相比，是相形見絀的收入。目前全國高鐵僅京滬、京津等少數線路盈利，其餘均長年虧損。多年不變的票價，不但無法根據市場需求進行靈活調節，也無法刺激消費，增加上座率。
「在定價中，將高鐵的成本完全考慮進去，並不現實，特別是川藏鐵路這樣的西部線路，承載了更多公共屬性，如果讓乘客買單，只會令上座率更低。」李文興認為，“高鐵的邊際成本相對特殊，增加更多的旅客，成本增加並不多，在這種情況下，增加上座率會帶來更大的收益。”從目前來看，一些短途城際鐵路空座率較高，如果適當降價，增加上座率，薄利多銷，自然會增加整體收益。
但對於一些熱門線路，如京滬線，經常是一票難求，通過適當漲價，可以調節市場需求。「實際上還有較大的漲價空間。」李文興認為，高鐵不易延誤，準點率相對較高，站點多設置在市中心，一等座的舒適性也較飛機經濟艙更高，即使價格漲到和民航差不多，也依然會有市場需求。
然而，在大眾眼中，鐵路仍承擔著一部分公共屬性，高鐵對於學生、軍人等特殊群體進行打折，充分證明了這一點。一旦放開定價，對於節假日和學生假期，高鐵票價或將上調，如何體現公共性？
而在學界中，則有一種觀點認為，高鐵由於高昂的造價，已經不再是大眾消費品，而是具有奢侈品特徵，因此，價格上也應有所反映。而鐵路的公益性，已經通過普速列車實現了。
那麼，高鐵究竟是公共品還是奢侈品？
「這就要看對於鐵路運輸企業如何定位了！」 發改委一位不願具名的專家向《中國新聞周刊》表示，高鐵定價的一個難點就是，是否要依據成本定價？他長期研究交通價格機制，認為解決這一難點的關鍵在於如何定位國鐵集團的性質——是營利性的，非營利性的，還是公益性的？
這位專家認為，首先應該回到基礎設施或者交通的本質上，這就需要承擔一定的社會責任，因此，國家要給其一定的定價自主權，但也要給予一定限制，這就決定鐵路不能像其他完全競爭性的產品那樣定價。
在這一輪價格改革中，發改委表示，將逐步退出競爭性領域的定價，逐步轉為事中、事後監管。這也意味著，一旦企業的自主定價過高，發改委會採取相關監管措施。
同時，國有獨資公司的性質，決定了國鐵集團必須受到來自上級的考核，是否有國有資產保值增值的需求？是否有利潤指標？這些都會對高鐵定價產生影響。
對於這個問題，在國務院下發的《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》中，實際已經做了闡釋，要求建立鐵路公益性、政策性運輸補貼的制度安排，為社會資本進入鐵路創造條件。「對於鐵路承擔的學生、傷殘軍人、涉農物資和緊急救援等公益性運輸任務，以及青藏線、南疆線等有關公益性鐵路的經營虧損，要建立健全核算制度，形成合理的補貼機制。」
「目前最關鍵的是鐵路部門的市場化。高鐵的市場化，相對比較特殊，是分區域，有限度的市場化。」在李文興看來，儘管在大的交通運輸領域，鐵路受到來自公路和民航的競爭，但在鐵路領域，仍是一家獨大。民航有三大國有航空公司，通信領域有三大運營商，電力、石油也都有競爭對手。只有鐵路，國鐵集團下屬18個鐵路局雖然各管一段，卻是在一個總公司之下，並不存在競爭。而國鐵集團的清算平台，也能夠均衡不同鐵路局之間的收入差異，在這種情況下，鐵路的市場化如何實現？
上述不具名專家則表示，這就要看如何去理解市場化的涵義，在他看來，鐵路的市場化和一般工業企業的市場化不同，如果擁有定價權，同時也能夠自主決策，投資經營，同樣是市場化的表現。「從這一角度，國鐵集團雖然可以獨自運營，但投資卻需要以完成國家的戰略任務為目標，還不能說完全的市場化。」
