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行政長官依法享有實質性的司法人事權

特別行政區行政長官既是特別行政區政府首長,也是特別行政區首長。行政長官由中央任命,對中央負責,是特別行政區維護國家安全、正確實施「一國兩制」方針的保證人。因此在特別行政區,行政長官不僅地位崇高,而且擁有涉及行政、立法、司法等各領域的實質性權力。根據香港基本法和香港國安法的規定,行政長官依法任免法官、指定法官承擔特定任務,以確保司法權健康有效運行。近日,香港司法界的一些人質疑香港國安法關於行政長官有權指定處理危害國家安全犯罪案件法官的規定,進而質疑行政長官任免法官權力的性質。但筆者認為,從法律淵源、制度設計目標及科學性等多方面分析可見,香港國安法的有關規定科學合理合法。

一、行政長官的司法人事權不是“橡皮圖章”

世界各國的司法權大致可分為司法審判權和司法行政權:前者須遵循正當程式,旨在確保公正;後者包括財務、人事、事務分配、考核等權力,具有行政化特徵,與政治密不可分,但權力配置模式並非千篇一律。香港基本法明確規定行政長官有權“依照法定程式任免各級法院法官”,並就「法定程式」作出原則規定和例外規定。而且明確,行政長官任免法官的權力不受其他組織或權力的制約。

司法人事權不僅包括任免法官,還體現為依法指定法官承擔特定任務。與香港國安法類似,香港還有若干法律規定了行政長官指定法官承擔特定任務的權力:如《截取通訊及監察條例》授權行政長官委任法官擔任「小組法官」審批監聽;《證券及期貨條例》授權行政長官委任法官擔任“證券及期貨事務上訴審裁處”和“市場失當行為審裁處”主席;《選舉管理委員會條例》授權行政長官委任法官擔任“選舉管理委員會”主席,等等。

在行使司法人事權過程中,行政長官依法需徵詢司法人員推薦委員會或終審法院首席法官的意見,但不同法律關於徵詢意見約束性的規定模式各異,並不存在統一的標準和程式。而且由於行政長官司法人事權的淵源並非判例法,因而其權力行使當然不受實然狀況形成的慣例所約束。因此,行政長官的司法人事權是實質性的權力。

二、司法人員推薦委員會的推薦權是輔助性權力

由於法律未將行政長官的法官任免權限制為禮節性權力,從行政長官長期尊重推薦權的實踐又不能推導出任命權是禮節性權力的結論,因此通過整體觀察司法人員推薦委員會的組織和運行方式,我們可以解讀出該委員會作為輔助機構的制度設計目標。

司法人員推薦委員會由9人組成,終審法院首席法官和律政司司長是當然成員,另外7名委員由行政長官從法官、大律師、律師以及法律界之外選任。行政長官選任大律師、律師應徵求職業團體的推薦意見,但《司法人員推薦委員會條例》允許行政長官不按職業團體的推薦意見另行選任委員。終審法院首席法官擔任委員會主席,與其他委員擁有同樣的表決權,委員會需要不多於2票反對便能通過決議。

從委員會的組織和運行方式不難看出,行政長官對絕大多數委員的選任具有充分的決定權。因此,設立委員會的目的絕非制約行政長官,而是通過提供專業意見和社會多元意見,輔助行政長官更好地行使法官任命權。

三、司法人員推薦委員會缺乏涉及國家安全事務的諮詢能力

香港國安法明確規定了行政長官指定法官的程式,但仍有意見主張司法人員推薦委員會以諮詢者身份參與決策。而香港國安法之所以未賦予司法人員推薦委員會相應的地位和權力,是因為從制度設計的科學性角度看,司法人員推薦委員會不適合承擔涉及國家安全事務的諮詢工作。

行政長官指定的法官均為現任法官,本就由司法人員推薦委員會推薦、行政長官依法任命。任命法官需要考察候選人的專業能力及社會評價,司法人員推薦委員會的構成有利於提供意見幫助行政長官科學決策。指定審理國家安全犯罪的法官側重考察政治忠誠和專業領域,前者所需的資訊和評價屬於特別行政區維護國家安全委員會的專長,後者完全可以通過檢索判決資料來統計和評價,無須借助司法專業知識。而司法人員推薦委員會並不具備評價法官審理國家安全犯罪案件的專長。因此,如果在指定法官時再次由司法人員推薦委員會推薦,則既存在疊床架屋的問題,又存在功能不適合的問題。

根據香港國安法的規定,行政長官指定法官可徵詢特區國安委和終審法院首席法官的意見。這種制度安排參考了香港法律有關指定法官程式的類似規定,兼顧專業性和靈活性,完全符合科學立法的要求。

作者:周葉中(武漢大學副校長、教授,全國港澳研究會理事)