下個月起，《深圳經濟特區突發公共衛生事件應急條例》（下稱「條例」）生效，成為疫情後全國首個頒佈施行的突發公共衛生“應急法”。
這是一部十足的快法。自深圳人大3月10日公佈立法計劃將該項目列入，到6月28日提請一審、7月17日掛網徵求意見，再到8月26日二審通過，整個立法過程不過半年。
疫情大考讓我國公共衛生體系中的深層次問題浮出水面。應急指揮部指令的法律依據何在？早期應對處置如何做到快速合理？個案信息發佈怎樣平衡個人與群體利益？立法如何讓舉報人制度有效運作而不被濫用？這些疑問在現有公衛法律體系中無法找到明確答案。走在國家修法之前的深圳，試圖補齊這塊缺失的「拼圖」。
「賦權」追認應急指揮部
賦予疫情防控應急指揮機構法定許可權，成為此次立法首要緊迫的任務。
在條例中，深圳首次通過立法明確市、區兩級應急指揮機構處理突發公共衛生事件應急工作的職責，規定其代表本級政府發佈、實施突發公共衛生事件應急相關決定、命令、公告、通告。
賦權的背後，是當前應急指揮部頗為尷尬的法律地位。
疫情襲來，各地紛紛成立應急指揮部。根據《突發事件應對法》規定，縣級以上政府可以設立突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級政府各有關部門和下級政府開展突發事件應對工作。
但在深圳市衛健委政策法規處處長陸鈺萍看來，這一籠統授權並沒有明晰應急指揮機構的法律地位和具體職權。
對於應急指揮部的許可權，「非典」後由國務院頒佈的《突發公共衛生事件應急條例》詳細規定，包括對人員、儲備物資、交通工具以及相關設施設備的緊急調度權；對人員疏散或隔離和對傳染病疫區封鎖的權力，以及對食物、水源採取控制措施。
但上述權力只賦予國家和省級行政區所屬應急指揮機構，地市以下的應急指揮機構並未提及。而各地涉及疫情防控的決定、命令和通告，大都以應急指揮部名義作出，其中涉及交通管控、社區防控、出入境管理等方面，包含不少強制性措施。
這些重大行政管制措施往往對公民權利義務造成較大影響，在平時若要作出或施行，有嚴格法律程序要求，涉及人身的強制措施，甚至對作出主體也有限制。
如何破解這種「師出無名」的困境？中國人民大學教授王利明曾呼籲，要明確中央到縣級以上地方設立的應急指揮部在法律上的地位、權力，以及與同級政府的關係。
與此同時，各地人大著手填補空白，2月11日，廣州、深圳人大以決定形式授權市區兩級疫情防控指揮機構可以發佈防疫相關決定、命令，通過打「補丁」的形式追認指揮部的通告。
「補丁」之後，深圳此番再進一步，通過立法將臨時性應急之舉固化為法定條文，不僅規定應急指揮機構代表本級政府發佈行政令，還要求報同級人大常委會備案。陸鈺萍認為，此舉解決了應急指揮機構及其發佈、實施有關決定、命令、公告、通告的合法性和程序規範性問題。
華南師範大學法學院特聘副研究員馬顏昕將深圳「再進一步」的規範解讀為解釋性立法。“《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》對指揮部職權的規定比較概括，這給予了地方立法細化規定的空間”。
度量應急公權力的邊界
國內外疫情發展軌跡已經印證：新發傳染病暴發後，早期的妥善應對至關重要，一旦錯過寶貴的黃金窗口期，感染數很快將呈幾何級數增長。
抓住稍縱即逝的窗口期，考驗政府的反應速度。深圳通過立法授予市區兩級政府「臨機處置權」：在上級政府作出啟動應急響應決定前，市、區政府可以根據應急處置需要，先行採取應急處置措施。此外，突發公共衛生事件實行“邊調查、邊報告、邊處置的快速處置機制”也被深圳明確寫入條例。
問題隨之而來，強有力行政效率與應急處置最小侵害原則之間，該如何端平？在啟動應急響應前，政府能夠自由支配的「臨機處置權」包括哪些內容？
擺上枱面的選項有很多。公眾場所戴口罩、小區封閉式管理、外地返回人員強制隔離、導入運用健康碼、緊急徵用酒店等。按照條例，物資、場地、設備的緊急徵調，停工停業停課，價格干預等，理論上都可納入應急處置的「工具箱」。
哪些可用，哪些不宜操之過急？馬顏昕認為，對於不宜納入的先行應急處置措施，應採用負面清單形式列舉，特別是對人身可能造成不可逆傷害或對財產造成重大風險的措施，必須經過特定程序才能實行。
公共衛生法學家普遍認為，在應急狀態之下，不應給有關機構行使行政權設置過多限制。在馬顏昕看來，應急法治的效率價值凸顯，這要求原有的法律秩序需要適當收縮。
「疫情防控是應急狀態，在法律上不是一個正常狀態。在應急管理時期，為維護公眾健康，需要集中和擴大政府公權力，公民權利相應有所克減。」清華大學法學院教授、中國衛生法學會常務副會長王晨光也持相同觀點。
擴張的權力，也同樣面臨著「關進籠子」的課題。「臨機處置權」會不會如脫韁野馬一發不可收拾？超出必要限度的強制措施，該如何甄別？
王利明認為，有必要建立突發公共事件應對下的公民權利臨時性緊急救濟與保障制度。
既然不能在前端就困住政府手腳，馬顏昕建議要加強事後監督，應及時將處置措施向上級有關機關備案，待應急狀態緩和後作進一步審查，「審查後認為措施合理，應予認可並按正常程序發佈，如不合理應及時撤銷，造成損害的，應該賠償或補償。」
擴容監測哨點的嘗試
在謀求建立快速反應機制的同時，疫情也促動深圳率先著手擴大傳染病監測網路。
按照《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》，監測單位主要為醫療衛生機構。但這次疫情讓陸鈺萍深感其中的局限性，「醫療衛生機構作為監測哨點，監測能力十分有限。」
目前我國的傳染病監測體系主要由法定傳染病報告系統（含39種法定報告傳染病及非法定報告傳染病）、傳染病被動監測系統、基於實驗室的癥狀監測系統、專病監測系統等多個監測系統構成。
但新冠肺炎的傳染源、中間宿主、傳播鏈條仍不甚明了，凸顯了現有監測體系在捕捉疫情苗頭上的不足，特別是北京新發地疫情爆發後，揭示了病毒可通過冷鏈物流經由農貿市場擴散的傳播渠道，足以說明現行監測網路無法識別所有傳播風險隱患。
「所以我們認為應該跳出衛生行政部門，跳出醫療衛生機構。」陸鈺萍解釋說，擴大哨點覆蓋面，是為了形成多維度、全方位的專業監測哨點網路和預警體系。
條例第三十九條將監測哨點單位擴大為醫療衛生機構、病原微生物實驗室等單位和口岸、機場、火車站、汽車客運站、港口、零售藥店、食品集中交易市場等公共場所的經營管理單位。
除深圳外，已有多地開始佈局擴大監測哨點，北京在草擬的突發公共衛生事件應急條例中，提出建設完善位於機場、車站、學校、批發市場等場所的監測哨點；山西則以防控辦的名義下發通知，在9類場所建立監測哨點。
雖然認同這對提高疫情監測能力大有裨益，但全國人大代表、清遠市人民醫院院長周海波仍有隱憂：如此密織的監測網路對人才需求巨大，目前公共衛生人才供給明顯不足。
以清遠市疾控系統為例，今年在編專業技術人員共300人，較2010年減少62人，減少率為17．1％。
對於這塊短板，暨南大學醫學院傷害預防控制中心主任、教授王聲湧認為，疾控系統要更加重視公衛人才隊伍和能力建設問題，建立繼續教育機制，更多關心疾控人員在工作待遇、工作條件等方面需求。
個案信息公佈的進與退
率先將「公開傳染病個案信息」法定化，讓深圳成為公佈疫情詳情“第一個吃螃蟹”的城市。
在條例中，深圳首次規定，相關部門可以根據應急處置需要，及時向社會發佈涉及的病例、病情、人員活動軌跡等信息。
寫入法規前，深圳很早就嘗試向社會公開病例信息。1月24日，深圳市衛健委通過微信公號公佈15個確診病例的行程、癥狀等信息，成為全國首個發佈病例個案信息的城市，這一做法之後被各地複製推廣。但在疫情之初，卻備受爭議。
公開確診病例的行動軌跡，可向接觸者及他人提示健康風險，促使其採取相應防範措施，降低傳染風險；但也有不少人擔心這可能對感染者帶來負面影響，容易引起對感染者個人和家庭的輿論暴力和污名化。
陸鈺萍坦言，當時深圳率先公佈確診病例活動軌跡，承受著非常大的壓力。嚴格來說，《傳染病防治法》僅將疫情信息發佈授權於國務院及省級的衛生行政部門；比較有力的法律依據則來自於《政府信息公開條例》第十五條，該條雖然規定行政機關不得公開會對第三方合法權益造成損害的個人私隱，但在之後的「但書」中寫明：行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。
深圳在綜合研判後，將病例個案信息認定為「出於疫情基層防控需要發佈的預警信息」。
當該不該公開在網上論辯不休時，2月5日，王晨光等8名公衛法學專家聯名發佈法律意見，認為政府「確有必要在一定範圍內公佈確診感染者的居住或經常活動的區域。」
討論並沒有就此結束，確診病例的哪些信息該公佈，時至今日仍無定見。
王晨光認為，這應基於傳染病學的科學判斷，「不能一概而論，而是根據病症和防疫需要實際來確定，年齡、性別，一般人看跟疫情沒關係，但從傳染病學角度來看不一定，比如籍貫信息一般而言不應公佈。」
對於確診者的居住地與活動範圍，受訪的法律專家均認為，應當在進行脫敏處理後公佈，「去掉可能造成不應有損害的部分後，在特定範圍內公佈。」
這一共識被深圳所採納，在公佈的條例中，明確規定要對姓名、住址、聯繫電話、工作單位等個人信息進行加密處理，不得泄露能夠識別、推斷個人身份的信息。
對於患者的軌跡信息，馬顏昕表示，即使去除部分標籤，依然可以間接確定到人，會對相關人員產生潛在的權益影響，在立法和實踐中仍然存在爭議。他認為，此時應當按照比例原則，在比較侵害個人私隱的成本和整體防疫的獲益後，進行綜合研判。
避免社會陷入「沉默的螺旋」
由於創新性地規定對舉報人的個人信息和人身安全提供必要保護：對非惡意報告的單位和個人，不予追究法律責任。
這一立法導向受到法學家和醫學專家的廣泛認可。在王晨光看來，醫生基於專業知識進行正常業務討論，或者對身邊人做提醒的行為應該得到保護。
疫情讓社會各界意識到其寶貴作用，多地開始推動將保護舉報人寫入法律，避免社會陷入「沉默的螺旋」。
在草擬的突發公共衛生事件應急條例中，北京作出更細緻的規定：執行職務的醫療衛生人員以及有關人員發現發生或者可能發生突發公共衛生事件線索的，應當向本單位和所在地疾控機構報告。甚至賦予任何單位和個人隱患報告權，有權舉報政府及其有關部門不履行突發公衛事件應急工作職責的情況。
饒是如此，周海波提醒，由於專業能力、判斷水平不同，醫生髮表意見不能太過隨意盲目，「因為個人的一己之見，極有可能導致誤報，進而造成恐慌。」
如何在確保及時預警的同時，避免造成社會恐慌？周海波建議建立內參機制和集體研判體制，賦予醫生開展風險隱患調查的動議權，由有關部門組建專家組進行研判，達成初步統一意見後再發出預警，「這要求有專責受理部門，否則醫生的專業判斷有可能被雪藏，極大地打擊醫生的積極性。」
「各種疫情監測信息都要重視，只要舉報談的是事實、有科學根據，就不應該懲罰，還要獎勵。」王晨光說。
而在深圳，經過權衡再三後，雖然條例中沒有明確對舉報者的獎勵制度，但規定了對在突發公衛事件監測預警中作出突出貢獻的單位和個人，給予表彰和獎勵。
公衛法律體系迎來再審視
在深圳的「快拳」之後，國家修法的“組合拳”也已在路上。在公共衛生領域，全國人大常委會已啟動專項立法修法計劃，今明兩年計劃制定修改30部法律法規，包括修改傳染病防治法、突發事件應對法、進出境動植物檢疫法等。
「曾經也討論過，是否要等國家相關法律修改出台後再制定。但我們評估後認為深圳可以利用特區立法權在地方立法上有所突破創新，為國家立法積累地方實踐經驗。」陸鈺萍表示，在立法過程中，深圳一直與國家相關部門和全國人大保持緊密溝通。
王聲湧認為，總體來看，條例在擴大哨點類型，流行病學調查報告時限要求等關鍵條款上的設定基本符合醫學科學要求，也必要合理，但作為新生事物，是否切實可行還需實踐檢驗，「可以試行一段時間，廣泛收集意見後加以修訂。」
「應對常態化防控需求，地方可以通過指揮部發佈應急措施，或出台疫情防控具體規定來處理。」王晨光認為，在國家啟動系統修法後，地方立法未必都要搶先出手，因為這並不影響當前疫情防控工作。
就全國而言，疫情衝擊正在引起各界對於現有公共衛生法律體系的重新審視，而深圳的率先出手，正是重新審視後在立法實務上的體現。
「非典」之後，我國建構起以《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》為核心的突發公共衛生事件應急管理法律體系。
疫情發生後，全國人大常委會法工委主任沈春耀曾系統總結現有公衛法律體系存在的問題：法律上仍有空白、弱項、短板，缺乏全覆蓋和硬約束、硬條款，有些法律規定相互銜接不夠，甚至出現矛盾。
這種「矛盾」在《突發事件應對法》《傳染病防治法》間尤為明顯。對於突發傳染病，前者明確以“屬地管理”為原則，應對權下放到縣級政府，後者強調“分類管理”，決策權在國務院衛生部門，先確定是否納入傳染病管理，後續應對在地方。
王晨光通過對文本梳理髮現，兩法在信息收集、研判和公佈，預警期與應急響應機制啟動，危險區域或疫區宣佈，應急措施規定等多處都有不一致的地方。這讓地方在適用時容易陷入兩難境地。
而不少法律專家認為，從新冠疫情處置來看，僅有《突發事件應對法》，已無法全方位應對全國範圍的突發公共事件。在王利明看來，《突發事件應對法》立法目的更多是建立預防與應急的基本框架，主要是實體規則，側重規範體制機制與具體管制措施，確保應急處置有效有序；而平衡個人權利與群體健康等棘手問題仍缺系統性解決方案，「比如緊急狀態下，懸置公民有關權利或暫停適用某些法律條款的條件，公共管制與公共服務的基本內容，以及對承受特別犧牲相關主體的國家責任，包括賠償、補償、救助、社會保障等。」王利明說。
