揚州13個公園因土地違法
被自然資源部掛牌督辦
近些年流行的公園城市模式受到拷問
廖家溝城市中央公園一角。攝影/本刊記者 蘇傑德
揚州「造園」後遺症
本刊記者/蘇傑德
發於2020.10.19總第968期《中國新聞周刊》
9月17日，自然資源部對外通報，決定掛牌督辦11起土地違法案件，公開督促省級自然資源主管部門依法依規查處，接受社會監督。
揚州市公園違法佔地是11個案例之一。自然資源部通報披露：2014年7月以來，揚州市未經批准擅自陸續佔地60.54公頃（908.02畝）建設廖家溝城市中央公園等13個公園，其中耕地43.63公頃（654.47畝）。
公園是揚州的城市名片，目前已經興建了350多座。按照當地官方的描述，揚州已經形成了走路、騎行、開車，10分鐘內抵達一座公園的格局。廖家溝城市中央公園與揚州其他幾百個公園不同之處在於：廖家溝是揚州的「母親河」，連接著長江水系和淮河水系，也是揚州的飲用水水源地之一。更為特殊的是，揚州市東進建設新城，打造新的城市中心，這座公園則是城市新中心的核心。
揚州市委宣傳部在給《中國新聞周刊》的一份書面回復中表示，對於此案，「揚州市委、市政府高度重視，立即召開會議進行專題研究，強調全面排查、對標整改。」目前，已經組織拆除了韓萬河、民歌民樂、廖家溝東園等公園近50畝違法佔地建設的建（構）築物，對植樹綠化違規佔用永久基本農田的部分樹木，進行了移植，並對移植後的土地進行了復墾、恢復耕作條件。
佔地初衷是為環境整治
揚州掀起公園建設熱潮的時間，主要是在2014年至2019年間，此次被自然資源部通報的違法行為也發生在這個時間段內。
「掛牌督辦」是一種自上而下的監督辦法。2020年6月，自然資源部發佈了《自然資源部掛牌督辦和公開通報違法違規案件辦法》，升級了查處和打擊違法用地的力度。被列為「掛牌督辦」案件之一，意味著該案件是自然資源領域的“重大、典型違法違規案件”。
揚州自然資源局一位部門負責人對《中國新聞周刊》介紹，今年8月初，國家自然資源督察南京局來揚州調查，「這次調查相比以往嚴格許多，調查人員來揚州後，要求國土部門提供台賬資料，並且實地調查。通過對比2014年下半年的圖斑，發現了佔用耕地沒有報批、沒有履行征地手續的問題。」一個月後，廖家溝城市中央公園違法用地就被自然資源部掛牌督辦。
廖家溝歷史久遠，在明代還是可以一躍而過的小水溝，清初行洪後河面變寬。新中國成立後，這裏成為揚州重要的水源地。
2014年，揚州市政府在河道兩側建設廖家溝城市中央公園，作為揚州市政府主導的30項重大城建項目之一，計劃總投資16億元，規劃總面積約10.7平方公里，陸域和水域面積分別約為4.9平方公里、5.8平方公里。
揚州市給《中國新聞周刊》的回復中介紹，此次被自然資源部掛牌督辦案件共涉及揚州市廣陵區、江都區、生態科技新城的13個公園。上述公園大多位於揚州市主城區——廣陵區東部與江都區西部的兩區交界地帶，這一區域也是未來城市規劃中的中心區域。
對於揚州來說，建設公園的初衷是進行環境綜合整治。「長期以來，該區域作為城鄉結合部，密佈著眾多的廢舊品市場、砂石場和小造船廠，髒亂差的環境導致當地群眾怨聲載道。2014年到2018年期間，為回應群眾呼聲，我市結合廖家溝河道兩側堤防提檔升級，對沿線生態環境進行了綜合整治，在廖家溝片區長約7公里的河道兩側及周邊陸續建設了上述公園。」揚州市的書面回復中坦承，雖然回應了迫切的民生訴求，“但是公園建設中確實存在未經批准佔用部分耕地的現象。”
在被自然資源部通報後，揚州市對13個公園進行了逐一核查，按違法違規用地性質分為三類：一是植樹綠化違規佔用永久基本農田問題；二是部分挖湖造景違規佔用耕地問題，主要是結合河道拓寬、改道以及挖塘佔用了部分耕地；三是部分建（構築）物違法佔用了耕地。
當地一位村委會負責人高更告訴《中國新聞周刊》，廖家溝西側有條寬度2米~10米不等的河流，屬於挖田造河。高更所在的村子位於廖家溝西側，因為建設公園，村裏的耕地被徵用。
一位在揚州土地儲備領域工作超過十年的業內人士李楠對《中國新聞周刊》透露，不只是廖家溝西側存在問題，東側有些水溏也是由農田挖出來，或者是小池塘挖成大池塘。
上述揚州自然資源局部門負責人還解釋，違法佔用的耕地，實際上已經多年不種植糧食作物，變成了荒地、溝渠，或者已經改種了桑樹等植物。政府修建公園的時候，對於這些土地的性質有些把握不准，最終選擇沒有把這部分土地當作耕地徵用。
違法佔地導致村民無法「進保」
《中國新聞周刊》在調查中發現，由於廖家溝城市中央公園違法佔地，導致周邊不少村莊的村民無法「進保」。
農民的戶籍對應著相應數量的耕地，如果全部耕地都按程序徵用，村裏的每個人都能進保——政府為被征地人員繳納養老保險等。高更舉例說，如果一個生產隊有100畝地，按正規手續徵用了10畝用來修路，剩餘90畝沒有完成征地手續，結果是，只有10畝地對應的名額可以進保，剩餘90畝地對應的村民就無法進保，「沒有徵地文件，社保不認」。
實際上，農民進保的成本在征地補償中佔比最高。高更舉例說，如果30人擁有10畝地，這些地被徵用後，1個人進保的費用是10萬元左右，總費用就達到300萬元。其次才是土地補償費用，以每畝地2萬多元計算，總共20多萬；青苗費次之，以每畝地2000元計算，總共僅2萬元。
從當地村民未進保的數量來看，涉及的違法用地問題較為嚴重。據高更了解，廖家溝西側四個村，有些村還有一半以上的農民沒有進保。由於名額不夠，這些村只能按照年齡從大到小的順序進保，「有些六七十歲的老人至今都還沒能進保」。
除了無法進保，高更認為，土地徵用涉及耕地、青苗、地上附著物的補償和人員安置，挖田建河之後，農田被永久性破壞，後續徵用時也難以界定補償多少、補償給誰。這意味著，各項利益都受到了損害。
一些沒有獲得征地許可的耕地，當地政府採取了以租代征等方式，從農民手裏取得土地。
夏橋村位於廖家溝東側，一位村民告訴《中國新聞周刊》，大約從2012年開始，當地政府按每年每畝地1200元支付給她家。廖家溝西側周家村的一位村民介紹，該村的耕地也是以這種方式被徵用。
早在2006年，國務院下發的《關於加強土地調控有關問題的通知》中就明令禁止以租代征行為。以租代征，實質是規避土地用途管制制度，規避農用地轉用的總量控制制度，繞開徵收審批程序，租用農民集體土地進行非農業建設的一種違法行為。
除了佔用耕地，廖家溝城市中央公園項目還涉及生態敏感性。廖家溝是揚州市水源地之一，公園與水源地保護存在一定衝突。根據江蘇省水源地保護條例，取水口上下一千米，禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的其他建設項目。
廖家溝取水口是在2014年從1.2千米外的老取水口遷於此地，可以增大取水量。不過，揚州水利局官網顯示，2018年9月，江蘇省巡視組檢查廣陵區廖家溝取水口保護時，顯示中央公園管理站已封閉、人員在搬離。取水口被關閉的同時，公園西側也長期被關閉。如今，廖家溝城市中央公園西側，綠色的步道上鋪滿了落葉無人清掃，衛生間的地面上落滿灰塵，這部分公園已經被圍欄圈起來，上面的警告牌提示：這裏屬於飲用水水源地保護區域，禁止入內。
未來，廖家溝城市中央公園如何整改？根據《自然資源部掛牌督辦和公開通報違法違規案件辦法》，省級自然資源主管部門應該在掛牌督辦之日起45日內形成調查處理意見。
揚州市給《中國新聞周刊》的回復中介紹，將根據問題性質進行「分類整改」：對植樹綠化、挖湖造景違規佔用耕地的問題，按照“佔一補一”的原則補充同等數量、質量的耕地；對不符合規劃難以補辦完善的違法佔地建（構）築物，堅決予以拆除並復墾複耕；對群眾認可度較高、有一定社會影響力的公園採取補辦方式進行整改，在依法查處後完善用地手續；對具有重要生態功能、社會服務功能的公園採取部分拆除、查處完善、補充耕地等綜合方式進行整改。
李楠認為，整改一般是把建築、硬化的路面全部拆除恢復原樣，「但是投資公園不是小數字，三年時間內恢復成耕地，這一來一去，代價就大了」。
而對周邊村民來說，有不同想法。高更認為，「這個時候把公園恢復成農田，對農民來說意義不大。我覺得，要保護好老百姓的利益，補償要到位，能進保的要全部進保。」
急於「造園」撬動土地升值
據上述揚州自然資源局部門負責人介紹，此次掛牌督辦涉及的其他12個公園，主要位於揚州「三河六岸」區域。「三河六岸」指的是芒稻河、金灣河、新通揚運河三條河流及其兩岸地區，它們位於廖家溝東側，三河和廖家溝最終合流，匯入長江。
廣陵區負責修建廖家溝城市中央公園，三河六岸公園則由江都區打造。揚州市江都區政府官網資料顯示，三河六岸公園一期2018年開始建設，總景觀綠化用地約345畝，江堤岸線1.6公里，預計總投資3.5億元；二期佔地總面積約8萬平方米，岸線長約1公里，目前正在建設。
兩個大型公園是在揚州主城區擴容後修建。近年來，揚州城市發展速度加快。2011年，江都市撤縣設區，成為揚州市中心城區的一部分，市區面積也擴大到231平方公里，增大一倍多。
江都區與廣陵區交界處146平方公里，以廖家溝為中心，揚州在西側建設廣陵新城，東側則是生態科技新城。揚州市為此還提出了江廣融合區的理念。
揚州市原市委書記謝正義去年出版的《公園城市》一書中，將新區比喻為一個放大的四合院，公園就是這個四合院的院落。先在中心區域規劃建設生態體育休閑公園，然後在其周邊佈局幼兒園、學校等，然後再佈局居民住宅。在此理念下，區域地塊不僅生態變好，後期地塊也增值。「我們的廖家溝城市中央公園就是按照這個理念來做的。」謝正義接受《澎湃新聞》採訪時說。
《公園城市》一書介紹，計劃「用20年時間，開發20平方公里，集聚20萬人口」。不過，揚州雖然城區面積增大，建設用地不足卻成為妨礙繪製大揚州藍圖的絆腳石。
為了增加建設用地面積，揚州市從調整土地規划著手。2017年5月，根據《揚州市廣陵區沙頭等11個鄉鎮、街道土地利用總體規劃（2006-2020）調整方案》，廣陵區耕地面積由10641.9公頃減少為8273.3公頃，這些土地主要用於「十三五」期間要基本建成廣陵新城、完成生態科技新城和「三河六岸」區域基礎設施建設以及確保揚州高鐵綜合樞紐建成。
目前，以廖家溝城市中央公園為核心，生態科技新城的項目不斷落地，原有的村莊搬遷和耕地不斷減少，甚至當地農科院的試驗田也被迫搬離。
揚州農科院的一位工作人員告訴《中國新聞周刊》，農科院2003年搬到這裏開荒，經過多年的耕作，這些地才成為了優質農田。揚州農科院1949年4月創建，研發的「揚麥5號」“揚麥158”曾獲國家科技進步一等獎，該農科院也被稱為中國實力最強的地區所。
幾年前，生態科技新城管委會租用揚州農科院大樓的一層和二層。前述工作人員說，當時她還擔心如果長期佔用，會擠占農科所的辦公和實驗空間，令她沒想到的是「結果是要我們整體遷走」。
新城內的高鐵站開始建設後，揚州農科院的實驗用地面積不斷縮小，實驗的規模也相應減小。上述工作人員介紹，試驗田從前年開始被一塊一塊地徵用。去年，溫室也被拆了。揚州農科院位於區縣的新基地已經開始建設，新基地面積更大，但她認為：「種子還可以帶走，問題是兩邊的土質不一樣，需要重新培養土壤。」
李楠介紹，城郊的公園建設往往會涉及耕地。正常程序是，首先要調整空間規劃，實現耕地佔補平衡，然後公開徵用和供地，走完這些程序後才能開始建設。在他看來，廖家溝城市中央公園違法佔地的那部分顯然沒有獲得審批，地方甚至可能並沒有將規划上報，就已經建設了項目。
急於建設公園，重要意圖之一是獲得土地升值後的豐厚收益。李楠介紹，由揚州市收儲的土地，獲得的收益是不會與區縣分成的，這也導致區縣選擇自己收儲出讓土地，從而獲得大部分收益，「廣陵新城，生態科技新城，土地是封閉運作。當地政府負責徵用，根據它的規劃，決定這些地具體怎麼用。這個區域征地遇到的矛盾、基礎設施建設，都由廣陵區責任，當然這些土地將來的收益也比較豐厚」。
《公園城市》一書介紹：「廖家溝城市中央公園的周邊地價，從2014年的530萬元每畝，上漲到2017年的682.67萬元每畝。」根據2017年度揚州市國土資源公報，生態科技新城供地面積1629.76畝，同比增長近7倍。採取劃撥和出讓兩種方式，其中出讓面積568畝，按照上述價格計算，出讓金額達到38.7億元。
不過，先期建設公園，本身就是一筆巨大的投入。《公園城市》一書介紹，從2014年起至今，揚州全市共建設350多個公園。其中，主城區共有大大小小的公園200多個。《公園城市》一書提及：「我們做過一個統計：2014年揚州主城區啟動城市公園體系建設以來，累計投入近100億元。」
揚州的這種先投入建設公園，再獲得土地回報建設新城的方式，李楠認為最容易遇到的問題是「花錢沒有收益」。
首先，公園的維護成本是一筆巨大的開銷。根據揚州市城投平台——揚州新盛投資發展有限公司的公告，其子公司揚州市生態科技新城資產管理有限公司，截至2019年末的公司總資產為1.5億元，總負債0.78億元，營收0.42億元，凈虧損0.14億元。對於虧損原因，公告稱，主要系廖家溝濕地、萬方書院等集中維修，成本支出較大所致。
其次，前期重金投資公園，帶動土地升值，然後再開發的模式也容易帶來沉重的債務負擔。揚州易盛德產業發展有限公司（下稱易盛德）也是揚州市屬城投平台，是生態科技新城內重要的基礎設施建設及房地產開發主體。根據其公告，截至2019年末，公司資產總額為201.32億元，總負債126.57億元，營業收入10.77億元，凈利潤1.23億元。其中，公司有息負債餘額為66.28 億元。年度報告還顯示，易盛德今年償債資金19億元，需要通過發行票據和債券的方式還債。
上海新世紀資產評估投資服務有限公司在其評估報告中稱，「易盛德主業盈利能力較為有限，對政府補助的依賴度較高，項目建設運營依賴外部融資等」。
公園城市模式不可冒進
「環境做好後，產業自然就過來，這是公園城市的發展邏輯。」揚州大學建工學院副院長、揚州市規劃局原總規劃師劉雨平告訴《中國新聞周刊》。
不過，通過公園建設改善環境，吸引產業落地，也存在一定挑戰。「產業發展不僅是環境的問題，要考慮企業成本，地方政府的服務水平，產業配套等」。劉雨平作為公園城市的參與者，這幾年也不斷思考：“問題關鍵是，如何轉化成經濟效益：文化資源怎麼轉化為旅遊資源？環境資源怎麼把產業帶動起來？如果這些做不好，就有可能出現問題。”
揚州是近些年公園城市模式的積極推動者和踐行者，也帶動了這股風潮。揚州市住建局黨委委員、園林管理局副局長陸士坤此前在接受《中國新聞周刊》採訪時，總結了揚州公園建設在土地資源利用方面的兩大特點：一是捨得把黃金地段拿出來做公園；二是注重對於一些荒灘、垃圾場和城市窪地的修復、開發，將其建成公園。
為了能夠建設更多公園，揚州連續三年將公園體系建設目標列入市委、市政府民生「1號文件」進行考核，並建立市、區兩級考核制度，將考核結果與管理經費掛鉤。在資金保障上，各級政府以及功能區管理委員會將公園建設和管理經費納入財政預算，政府每年從土地出讓金中拿出5%用於植樹造林和城市綠化。
在立法方面，揚州通過制定《揚州市公園條例》，對揚州公園體系建設不會因為領導人的變更而發生變化、公園數量和面積不得減少等事項作了明確規定。揚州「公園城市」的推進過程中，城市主政官員的理念則被貫徹到底，甚至細化到樹木的栽種方式，例如重點推薦的源自歐洲的“樹陣景觀”。
從地價來看，揚州的公園起到了明顯的拉升作用。不僅是廖家溝中央公園周邊地價上漲明顯，非城市中心區域的師姑塔公園周邊地價，從2013年的347.33萬元/畝上漲到2017年的644萬元/畝。
這次因為違法佔地被自然資源部掛牌督辦，也給揚州造園模式敲了警鐘。李楠認為：「建設公園首先手續要完善，其次要考慮這個地方該不該做這麼大工程，不宜建設過多，不是想建就建。」
不過，劉雨平認為，揚州所有的公園是按照規劃來建設的，並不隨意，「當然也存在一些問題，公園作為揚州市政府大力推進的項目，各個區縣為了完成指標，存在超過限度建設公園的情況」。以揚州江都區為例，截至到2017年底，已建成開放體育休閑公園22個，2018年建設6個，今年再建或續建設9個，該區三年時間內，公園面積數量和面積近乎成倍增長。
中國旅遊研究院助理研究員戰冬梅此前對《中國新聞周刊》表示，公園建設不能要面子，搞政績工程，大筆的財政投入進去以後，後期難以維護，造成財政負擔。「我覺得出問題往往不是公園的問題，而是最初建設的時候缺乏有一個合理規劃」。
劉雨平認為，公園城市建設之前，要做好頂層設計，有一個戰略性的思考。在頂層設計上，東南大學建築學院教授成玉寧覺得首先要解決好兩性問題，也就是生態的敏感性和土地利用的適應性問題。其次是要重點處理好兩態問題，也就是城市的生態和城市的形態之間要耦合發展。
揚州市對《中國新聞周刊》表示，要藉此案完善長效機制，「深刻汲取教訓，對發生的問題深入剖析，從源頭上研究治本之策，從制度上查找薄弱環節。」此外，揚州市委、市政府已經啟動了追責程序，“在查清事實的基礎上依法依紀追究相關單位和人員責任，切實發揮典型案件查處的警示教育作用”。
（應受訪者要求，高更、李楠為化名）
神州快訊
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