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污染髮現難、鑒定難、清理難 海洋環境該如何守護?

微信公眾號「瞭望」9月27日消息,石油泄漏、盜採海砂、海洋傾廢、違法捕撈屢屢出現,無序排污、非法養殖、海島違建難以杜絕……受傳統海洋生態環境規劃陸海統籌意識不強、部分地區經濟粗放發展等因素影響,海洋生態系統正承載著來自陸海的雙重污染和開發壓力,近海污染嚴重等問題愈發凸顯。

海洋是我國發展的「藍色引擎」。但相對於陸地環境治理,海洋環境保護仍然滯後,成為生態文明建設的短板。

海洋生態環境公益訴訟,是呵護碧海的一把利劍。

一年多來,我國沿海檢察機關「守護海洋」檢察公益訴訟專項監督活動立案1773件,督促清理違規養殖場426處、封堵和治理入海排污口260個、治理海域面積815平方公里、修復海岸線25.3公里,推動多地海洋生態環境大幅改善。

但要充分發揮公益訴訟職能、保護海洋生態環境,仍然面臨一系列挑戰:海洋污染行為遠離內陸、相對隱蔽,線索發現難、調查難、取證難;污染主體錯綜複雜,涉海洋保護類公益訴訟案件相關部門間協同治理機制尚未完善,海洋生態污染防治跨地域、跨區劃開展工作能力仍待加強。


9月16日,浙江溫嶺漁民駕駛漁船出海作業 朱海偉攝

三處缺位致入海水質不容樂觀

廣西壯族自治區防城港市西灣國家3A級景區內,生活污水長時間持續通過雨水管道直排入海,污染紅樹林生長環境;山東省青島市嶗山景區前海一線的7個小區私設排污口,生活污水未經處理直排入海,近3公里的海岸線幾乎成了臭水溝……最高人民檢察院發佈的部分公益訴訟典型案例顯示,部分沿海城市入海排污口監管缺位,對近岸海域水質造成污染隱患。

確保入海水質達標,是保護海洋生態環境的重要一步。

海洋環境保護法等相關法律規定,入海排污口的設置需報環境保護行政主管部門進行備案。但記者調研發現,在有的沿海城市,仍有入海排污口未依法辦理報批或備案手續,監管部門對入海排污口底數不清、部分漏查。

另一方面,「不同行業主管部門認定標準不一致,部分入海排污口因被認定為入河排污口而未納入監管範圍。」廣東省珠海市人民檢察院第七檢察部副主任羅成告訴記者。大量入海污染源未納入監管,致使污水未經處理直排入海或經河道入海。

標準不一的,還有排污水質。羅成說,相關法律規定直排入海的水質要達到海洋排污標準,但有些入海排污口適用的是城鎮污水排污標準,這也會給海洋水質帶來污染隱患。

在公益訴訟監督下,相關職能部門正積極補短板、堵漏洞。如珠海市生態環境局專題研究制定工作方案,從查清底數判別屬性、補充備案手續、限期開展清理整治、加強水質監測、開展溯源分析等方面入手,加強監管,全市104個入海排污口監管工作步入正軌。

影響入海水質的,還有陸上環境。

珠海市香洲區灣仔水道一處入海排洪渠原先黑臭難聞,經過清淤疏浚和對周邊居民區的雨污分流改造後,變得水清岸綠。負責該項工程的珠海正圓控股有限公司副總經理凌安說,排洪渠上游村莊原先工業污水和生活污水直接進入排洪渠,雨污分流後,污水分流經過處理,入海水質得到很大改善。

為更好治理陸源性污染,沿海檢察機關正著眼入海河流污染防治強化跨區域合作。圍繞西江、練江、韓江、珠江口、東江、瓊州海峽、北部灣等7大水域及其支流,廣東聯合周邊6個省份檢察機關,分別建立14項省市縣三級檢察協作機制,並對接河長制生態環境保護工作,打造協同合作「護海網」。

發現難、鑒定難

跨地域區劃、成因複雜,是海洋生態污染的一個顯著特點。受訪基層幹部和檢察官反映,與陸地江河污染相比,海洋污染髮現線索難度大,特別是沿海欠發達地區受人力物力財力所限,行政職能部門和司法機關難以組織專門力量長時間大規模摸查。

南方某沿海地級市一位檢察官坦言,基層民行和公益訴訟部門承擔業務種類繁多複雜,有的地市海岸線長達1000多公里,巡查範圍廣,摸查難覆蓋。

以廣東省廉江市為例,2012年以來,廉江市就停止審批新增用海和延長用海,但該市營仔鎮龍營圍以南海域仍有大片無證或證件超期的生蚝養殖場。這些養殖場大部分位於禁止養殖區或限制養殖區範圍內,直到2019年才被下鄉走訪的基層檢察官發現並立案。

與發現線索相比,鑒定海洋污染損害程度和修復難度更加困難。受訪基層檢察官表示,涉海洋保護類公益訴訟案件證據認定複雜,生態損害評估、修復方案制定等需要專業機構提供技術支持,費用高、周期長,再加上不少地區並沒有設置相關評估機構,在一定程度上制約了公益訴訟工作有效開展。

針對這些難題,記者調研發現,越來越多沿海檢察機關向科技要戰鬥力,採用新技術手段精準定位,科學取證。在珠海入海口排污案件中,檢察官在現場勘察時用無人機航拍部分規模較大的入海排污口,收集線索、固定證據。

一些地方正建立專業機構完善海洋損害的評估修復機制。如廣州檢察機關已與漁政、規自局、中國水產科學研究院南海水產研究所合作建立非法捕撈水產品類案損害認定模型,降低了評估鑒定的時間和經濟成本。

業內人士建議,建立海域使用管理社會監督制度,發動群眾舉報污染線索,拓寬線索來源渠道,深入摸排案件線索,讓海洋監督覆蓋領域更廣泛、線索來源渠道更豐富、調查取證力度更強。

多元共治仍需發力

2019年,廉江市人民檢察院就海上非法養蚝向廉江市農業農村局發出檢察建議後,農業農村部門迅速開展整治工作,航道附近的非法養殖場和養殖廢棄物被清理一空,但附近海域仍矗立著幾片密密麻麻的養蚝木樁。

廉江市人民檢察院民行和公益檢察部主任連永健對記者說,非法養蚝危害航行安全,嚴重破壞海洋生態環境,但受歷史現狀、漁民生計及政府財力、執法力量等因素制約,徹底清理難度不小。

非法捕撈、固廢傾倒等海洋污染行為,除了前期發現難、中期鑒定難,在後期整治清理環節,不少沿海地區也面臨困難。

海南首例判決的海洋行政公益訴訟案件中,被告上法庭的海南省文昌市農業農村局表示,雖然對管轄海域的非法捕撈情況進行了清理,但非法捕撈具有反覆性、機動性、持續性等特點,難以杜絕。

有沿海城市檢察機關反映,海洋環境違法主體錯綜複雜,污染整治往往涉及生態環境、自然資源、農業農村等多個部門,但部門間會商研討、聯合執法等情況較少,協同治理機制尚未完善。

隨著機構改革深入推進,部分沿海地區創新海域使用監督管理制度,建立海監綜合執法體制,涉海部門職能分工進一步清晰,海洋清污「九龍治水」的情況得到大幅改善。

受訪基層幹部和業內人士建議,進一步樹立陸海統籌、河海共治的全局觀,搭建區域合作、橫向聯通、縱向聯動的海洋環境保護協作配合機制,構建多元共治的海洋生態環境保護治理體系,促進海域合理開發和可持續利用,推動海洋經濟高質量發展。