簡慧敏：完善地區治理 推動良政善治

作為完善地區治理不可或缺的組成部分，《2023年區議會(修訂)條例草案》（下稱《條例草案》）今天三讀通過，「愛國者治港」原則得以進一步落實，重回《基本法》的初心和正軌，為完善地區治理體系打下了一支「強心針」。

《基本法》第97條明確規定，「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。」然而，近年來，區議會不斷進行「自我擴權」及討論政治議題，干擾及阻礙特區政府施政，產生泛政治化歪風。其中，2019年區議會選舉後，區議員屢次僭越職權，試圖破壞特區政府管治、宣揚違法資訊，種種亂象令人痛心；這也導致了第六屆區議會479名區議員中，多名區議員因拒絕宣誓而辭職或宣誓無效被取消資格，僅有146名區議員在位工作，嚴重影響區議會的正常運作。

因此，《條例草案》的通過不但為重塑區議會賦予堅實的法律基礎，更是真正回歸《基本法》第97條下區議會「非政權性區域組織」定位的初心，對香港的長期繁榮穩定意義重大。本文將會從法律的角度，聚焦《條例草案》的法理基礎，並探討如何加強區議員對社區治理的效能。

自從行政長官在5月2日的記者會上公佈「完善地區治理建議方案」（下稱「建議方案」）後，便引起了外界廣泛的關注，更出現了少數人士聲稱建議方案為「民主倒退」的謬誤。但事實上，建議方案得到了眾多市民的支持，在民政事務總署收集的逾25,000份書面意見書中，超過99%對建議方案均持正面態度。

筆者對本次重塑區議會的三個指導原則（即國家安全必須放在首位、全面落實「愛國者治港」原則、充分體現行政主導）深感認同，並希望特區政府在正式推行時能加大對以下兩方面的重視，儘早實現區議會「去政治化」的目標。

首先，讓公眾明晰《條例草案》的法理基礎。

區議會是非政權性的區域組織，是次《條例草案》的通過是重回《基本法》初心的重要舉措。特區政府在公衆推廣方面必須著重對《基本法》第97和98條的解説，讓公眾清楚了解《條例草案》的修訂依據。

《基本法》第97條規定：「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務。」

由此，我們可以看出3點：

第一、《條例草案》的修訂有堅實的法律依據

接受特區政府諮詢的區域組織是「非政權性的」，意指該組織有別於《基本法》規定的行政機關及立法機關等政權性組織之間存在互相制衡亦互相配合的關係。既然區議會的法律定位是「非政權性的區域組織」，扮演的是（一）「接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢」或（二）「提供文化、康樂、環境衛生等服務」的角色，就沒有制定政策、監察或制衡特區政府、調撥或審批財政資源等政權性職能。

重塑後的區議會是重回《基本法》第97條下「非政權性區域組織」的初心和定位，並不存在任何倒退的謬誤；同時，第97條規定該「非政權性區域組織」是接受特區政府諮詢，法律上並不具備主動提供諮詢意見的職能，即特區政府處於主動和主導的位置，對於是否諮詢、何時諮詢和諮詢什麽等問題可以全權決定。

不過，是次《條例草案》的通過，在區議員的職責上也有了新的規定。區議員日後除了接受特區政府諮詢外，還肩負著收集和向特區政府反映地區意見的職能，使特區政府施政能夠因時制宜。

第二、「區議會資審會」有存在的必要性

因爲區議會屬於「非政權性區域組織」，所以在2021年完善選舉制度時設計的「資格審查委員會」中，並沒有包含對區議員候選人的資格審查。

因此成立「區議會資審會」，讓通過資格審查的愛國愛港人士（包括地區和社會上有擔當、有大局觀、有能力和情懷的社區領袖、賢達、專業人士和各階層有志服務市民的人士）參與區議會工作，不但能切實解決民生和經濟問題，讓市民切實感受到特區政府施政帶來的幸福；同時，對於維護國家安全、實現「愛國者治港」和行政主導原則均有其必要性及重大意義。特區政府要清楚訂明對「區議會資審會」的要求，確保通過資格審查的候選人能滿足「三大指導原則」。

第三、行政主導原則必須充分體現

《基本法》第97條規定，香港特區政府「可」設立非政權性的區域組織，而非「應」或「必須」設立，所以地區治理由始至終是特區政府的責任。這就是行政主導的一個體現。

本次《條例草案》加強了對行政主導的內容，包括由民政專員擔任區議會主席，以及設立考核和監察制度，正好契合了《基本法》第97條的精神，也展現了特區政府的擔當和「民有所呼，我有所應」的施政新風。

《基本法》第98條規定：「區域組織的職權和組成方法由法律規定。」

該條的重點是：區域組織並不要求必須以「選舉」方法產生。因此，立法會今天按照第98條履行職責，以法律規定區域組織的職權和組成方法。

除了要向公眾清晰表達以上有關《條例草案》的法理基礎外，特區政府也應著重強化經過不同辦法產生的區議員對地區治理的效能。

根據「442方案」，新一屆區議會將由委任、地區委員會界別選舉、區議會地方選區選舉，以及當然議員四種方式組成。除了當然議員必定由各鄉事委員會主席擔任外，由於產生方法不一樣，市民對另外三大板塊產生的區議員會有不同的期望。

雖然每位區議員的主要職責都是服務社區和接受特區政府諮詢，但《條例草案》優化了區議會的組成方式及議席產生辦法，使四大產生辦法有助擴闊區議員在年紀、背景、職業和專業上的多樣性。如特首所言，如果某個地區有一些特別設施，那麼讓具備相關知識和經驗的人士進入該區區議會，可以更好地為該區的市民服務。特別是經委任產生的區議員，特區政府可以按照各區的實際情況進行部署，務求與特區政府的地區治理和社區發展策略相輔相成。

以「南金融、北創科」的「雙重心布局」為例，特區政府可以考慮在中西區與北區分別委任具該區特質的專業人士擔任區議員；而屬於文化藝術發展區的西九龍，則需要具備相關能力和經驗的委任區議員。讓最適當的人擔綱區議員一職，才能有效發揮人才的價值，為社區的發展貢獻所長。

至於地區委員會界別選舉產生的區議員，可以是「三會」委員或者是熟悉該地區的有心有力賢能之士；而經區議會地方選區選舉產生的區議員，則可以聚焦於在長期紮根社區、服務地區居民、而又符合「三個指導原則」的區議員。誠然，區議員以不同的渠道產生，但團結一致、服務社區是所有區議員都必須履行的職責。

在習近平主席去年「七一講話」提出的4點希望中，就強調過：「完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能，是把香港特別行政區建設好、發展好的迫切需要。」法治是香港賴以成功和發展的基石，必須確保《憲法》和《基本法》規定的制度在香港有效及長期落實，才能全面準確、堅定不移地貫徹「一國兩制」方針，促進香港的繁榮穩定。縱然《條例草案》的通過是重回《基本法》正軌的重要一步，也為重塑區議會賦予堅實和強而有力的法律基礎，但這不是完善地區治理的唯一內容；特區政府仍須積極推動各持份者（如民政事務總署、民政專員、關愛隊、地區社團、同鄉會及「三會」等組織）之間的團結協作，全面提升地區治理水平。

期待明年一月履職的新一屆區議員可以與區內市民建立恆常的溝通聯絡機制，定期聽取及反映民意，為市民做實事、謀福祉，讓市民切實感受到特區政府施政的成效，開啟良政善治的新篇章。

作者：立法會議員、中銀香港總法律顧問簡慧敏

來論

** 博客文章文責自負,不代表本公司立場 **

時事評論員/鄭憶路

壹傳媒集團創辦人黎智英涉違國安法一案審理仍在進行，案情披露亦愈發深入。在黎智英擅長的眾多攬炒權術中，玩弄輿論可以說是他最「駕輕就熟」，也是影響最為廣泛的手段。黎智英通過其「獨裁統治」下的壹傳媒集團，「操控」新聞使其完全淪為政治工具；在恣意踐踏新聞真實性與客觀性原則的同時，他濫用社會賦予新聞行業的「第四權」顛倒是非，為「港獨」、「反中」等極端思潮鋪路，令香港新聞界一度出現「劣幣驅逐良幣」的荒唐局面。

黎智英「操控」新聞的方式有三大特點。其一，他擅長「多管齊下」，同時啟用「本地線」和「國際線」兩條攬炒路線，並針對不同路線制定針對性的宣傳方案，實現新聞領域「無死角」的攻擊。

在鋪排「本地線」時，他重金籠絡了一批本地資深傳媒界人士，據從犯證人、前《蘋果日報》主筆楊清奇作供稱，黎智英將股票派給壹傳媒高層，造就出一批千萬富翁甚至億萬富翁，而黎智英則對這些人「用到盡」。黎通過為眾多立場激進的民主派人士提供《蘋果日報》這一發聲渠道，成功將報章轉變為政治籌碼，並藉此逐漸建立起本地政治聯繫——民主黨前主席胡志偉曾在《蘋果日報》刊登評論公然支持抗爭、並要求制裁當時的特首；早前因於黑暴期間參與非法集結而被判罪成的民主黨創黨主席李柱銘亦是其專欄作者之一。

除了這些政界「名流」，黎智英還建立起一支反中亂港的評論團隊，成員多為黎智英親自物色。曾捲入《立場新聞》案而被警方國安處拘捕的資深傳媒人區家麟就是因為曾發表題為《摧毀即貫徹攬炒即繁榮》的網誌而被黎智英「看中」，繼而透過楊清奇邀請區家麟為《蘋果日報》供稿。

在經營「國際線」時，黎智英則改換思路，將主要業務定調為煽動中美矛盾、為美國提供政治輿論「服務」以及呼籲「制裁」香港甚至中央。黎智英曾授意前《蘋果日報》副社長陳沛敏借新冠肺炎煽動美國的反中情緒；他還曾因陳沛敏沒有放大西方國家向中央和香港施壓的新聞表達明確不滿。

根據供詞，為了謀取更大的政治利益，黎智英在2020年美國大選期間將籌碼壓在了當時對華政策更為激進的特朗普身上，他要求編輯部著重報道特朗普競選對手拜登的負面新聞，同時淡化特朗普的醜聞，以此向特朗普「獻媚」換取更多支持。而在「國際線」上投入巨大精力與財力的黎智英，其最終目的是為推動以美國為首的西方國家對香港與中央實行所謂「制裁」，從而讓「港獨」等分裂主義成為現實。

第二大特點，是黎智英熱衷於將自己塑造成新聞的焦點，通過其自身炒熱攬炒話題。陳沛敏指出，「佔中」期間黎智英曾經「試過一段時間成日去金鐘嗰度坐，親自下場成為新聞的一部分」。而事實上黎智英也正是藉此在2014年後逐漸成為「公眾人物」。2019年黎智英在接受美國Fox News採訪後，即刻發信息要求陳沛敏刊登相關報道為其受外媒採訪一事造勢，在這一採訪中，黎智英主動要求美國為香港「抗爭」提供幫助。

在煽動本地輿論的過程中，黎智英處處顯示出「親力親為」，他不僅在黑暴期間頻密為境外媒體撰寫詆毀特區政府及香港法治的文章，還曾在Twitter（現稱X）開設Live形式的訪談節目邀請外國人士對香港內部事務評頭論足。黎智英不僅將攬炒作為一項「事業」，其本人更是深深沉溺其中，無法自拔。

第三大特點，是黎智英在壹傳媒集團中實行絕對「獨裁」、享有絕對話語權，徹底架空「採編自主」這一新聞機構的底線。楊清奇供認，黎智英的話在《蘋果日報》如同「聖旨」，無人敢違抗，否則隨時飯碗不保。這種「獨裁」體現在報社人事安排、專欄作者選擇、新聞內容選取、專欄選題等多個方面。這意味著，黎智英首肯的評論必須要發，即使編輯部認為措辭不當、立場偏頗；黎智英要體現的新聞立場必須無限放大，即使違背新聞操守甚至不符合客觀事實。

楊清奇以「鳥籠自主」形容黎智英「統治」下的《蘋果日報》。陳沛敏亦承認，雖然黎智英曾設立所謂「飯盒會」允許員工各抒己見，但最終仍是由黎智英本人「一錘定音」。黎智英將《蘋果日報》這份新聞刊物視為私產和為其博取政治資源的輿論工具，全然枉顧中立、客觀、真實這些新聞行業最基本的操守。而《蘋果日報》也在黎智英的「獨裁」操縱下，炮製出一系列煽惑本地市民對立情緒、抹黑香港國際形象的文宣產品，對香港輿論環境的專業與公正造成嚴重打擊。

《蘋果日報》這份曾經在香港銷量可觀的本地報刊背後錯綜複雜的政治利益鏈條隨著審訊深入逐一被揭露，而這根鏈條的源頭——黎智英，對新聞行業毫無底線的操弄、對專業原則的踐踏令人觸目驚心。香港不能再出現下一個黎智英，以政治目的凌駕客觀真實的新聞也不能再度發生，而這不僅是新聞從業者的責任，所有的香港市民都應擦亮眼睛，自覺抵制以攬炒為目的的輿論傳播。