人權法案條例：從政治工具到制度平衡

2026年04月27日

在1997年回歸前，英國對香港長期的殖民統治中，未制定人權法案。儘管英國早在1976年簽署兩項國際人權公約，卻未將其轉化為香港本地法律。港英時期的人權保障，主要依賴普通法傳統及零散立法，缺乏系統性保障。

1990年4月，全國人大頒布《基本法》，將在1997年對香港實施，《基本法》第39條明確對香港人權的保障， 構成香港回歸後人權保障的核心憲制基礎。它完成了3項關鍵的制度設計：第一，通過「繼續有效」條款，確認了《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》等國際人權公約在香港法律體系中的持續適用；第二，通過香港居民享有的權利和自由，「除依法規定外不得限制」條款，對特區立法機關施加了憲制性約束；第三，通過要求國際人權公約適用於香港的部份「通過香港特別行政區的法律予以實施」，確保了國際公約與本地立法之間的有機統一。

英方至此態度急轉，要搶先立法。1991年6月，在香港回歸僅剩6年之際，港英立法局通過《香港人權法案條例》。該條例最受爭議的是第3條，賦予其淩駕香港其他法律的地位。中方批評此舉違反《中英聯合聲明》中「法律基本不變」的共識，是在香港法律體系中植入「定時炸彈」。這種臨別前的倉促立法，政治考量明顯大於人權關懷。

《香港人權法案條例》主體部分完整收錄了《公民權利和政治權利國際公約》中適用於香港的規定。這些條文涵蓋生命權、免於酷刑、人身自由、公平審判、隱私權、言論自由、集會自由、結社自由等基本權利。條例最具實質意義的是第2部分，該部分將國際公約條文直接轉化為本地法律。值得注意的是第16條第3款，該款明確規定：「行使言論自由權利時需附有特別責任及義務，故得予以某種限制。」但此種限制應由法律規定，並限於「保障國家安全或公共秩序，或公共衞生或風化」。這一規定符合《公民權利和政治權利國際公約》第19條的精神，承認權利行使可能受到合理限制。

1997年香港回歸後，《基本法》成為香港憲制性文件。全國人大常委會審查後指出，人權法案中賦予自身淩駕地位的條款牴觸《基本法》。1997年2月23日，第8屆全國人大常委會第24次會議通過《關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第160條處理香港原有法律的決定》，正式確立《基本法》的最高法律地位。

根據該決定，《香港人權法案條例》仍可採用為香港特別行政區法律，但其中涉及其淩駕地位的條款應予以刪除。這意味著人權保障被納入「一國兩制」的完整憲制體系，而非孤立存在，可謂撥亂反正。

人權法案對《公安條例》的影響最為直接。1995年，根據人權法案的淩駕地位，《公安條例》中關於集會遊行的限制被大幅放寬，將集會遊行組織者向警方的「申請制度」改為「通知制度」。回歸後，香港臨時立法會於1997年修訂《公安條例》，恢復集會遊行前要向警方申請「不反對通知書」的制度，要求組織50人以上集會或30人以上遊行需提前7日書面通知警方。這項調整平衡了集會自由與公共秩序的需要。

2019年香港社會動盪暴露了權利行使缺乏必要約束的災難。大量集會遊行未經申請就非法進行，演變為暴力衝突，嚴重破壞社會秩序。這驗證了《公民權利和政治權利國際公約》早已確立的原則：權利的行使可因國家安全、公共秩序、他人權利等因素受到合理限制。

2020年《香港國安法》及2024年《維護國家安全條例》的制定，進一步完善了香港人權保障與國家安全並重的法律體系。這些法律亦明確規定維護國安時應尊重和保障人權，體現了權利與責任的平衡。

香港人權法案的歷程顯示，人權保障必須植根於實際社會環境與憲制秩序。英國在殖民末期倉促立法，更多是政治操作而非真心保障港人權利。回歸後，《基本法》確立了人權保障的憲制基礎，而國家安全立法則補齊了安全保障的制度短板。香港建立符合「一國兩制」的平衡模式：在維護國家安全與社會穩定的前提下，保障居民合法權利。這種平衡是香港長治久安與繁榮穩定的基石，也是避免重蹈2019年混亂局面的關鍵。只有在法治框架下實現權利與責任的統一，香港才能保持穩定，繼續發揮其獨特優勢，保持國際競爭力。否則一亂起來，什麼事情也做不成。

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