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吳秋北:區議會的前世今生——完善地區治理的必要性

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吳秋北:區議會的前世今生——完善地區治理的必要性
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吳秋北:區議會的前世今生——完善地區治理的必要性

2023年05月30日 19:23 最後更新:19:33

當前區議會基本運作失效失靈,之所以變成如斯制度崩壞,緣於2019年區議會選舉,被反中亂港分子滲透、奪權,為何形成制度漏洞,為何必須變革,那便要從其前世今生說起。

一、開埠至1980年,香港地區治理架構的演變。

談到區議會改革,不少人和媒體,都會比較回歸前的情況。那不妨把時空往前推到1842年,英國侵佔香港之初。當時沒有分區和劃界,主要就只有「維多利亞城」,即現在我們所說的灣仔、中上環和西環一帶的港島地區,當中有稱為「四環九約」。後來到1860年和1898年相繼把九龍和新界納入「英屬香港」。新界劃分為八約,並設有新界理民府,下細分為北約及南約兩區。開埠初期,立法局和行政局議席由政府官員壟斷,到1850年才有居港英商獲委任,後來到1880年才有華人伍庭芳獲委任入立法局稱為首位華人非官守議員。1926年首位獲委任為行政局華人非官守議員是周壽臣爵士。

日佔時期,日本建立了所謂的民治部,把港島分為12區,九龍分為6區,後來增至10區,並把新界分為7區。到英國重佔香港,1963年,港英政府把港九劃分為地市多個法定分區。1968年開始,市區設立類似理民府的民政處制度,港島分為四個區(初期為西區、中區、灣仔和東區,後來變為中西區、灣仔、東區和南區),而九龍初期分為6區,後來變為5區(深水埗、油尖旺、九龍城、黃大仙和觀塘)。直到1980年前,百多年來英國根本從未想到要設甚麼鬼議會。

二、回歸前,地區行政的改變與英國撤退的鋪排。

1980年6月,港英政府發表《地方行政模式綠皮書》,而在1981年1月,港英政府發表《地方行政白皮書》,作為香港未來的地方行政架構。而當時不少人便認為,這是英國政府針對香港回歸中國的部署。在這個基礎上,便有所謂的「法定分區」、「行政分區」和「議會分區」。「法定分區」就是「地址」,「行政分區」就是我們經常說到的「18區」(最初其實是「19區」)。「議會分區」則是按照地區直選而劃分。

白皮書把香港的地方行政分為三級,第一級是行政局和立法局,第二級就是市政局和區域市政局,對應的是市政總署和區域市政總署。第三級便是區議會和地區管理委員會。

在1982年區議會成立以前,地區行政主要由市政局負責。戰前的市政局只有兩個民選議席,二戰期間曾廢除,1952年恢復為兩席,後來到1965年增至10席。到1973年市政局改組前,民選議席一直維持10個。1973年的市政局改組,確立市政局議員人數為24人,其中12人為有限度選舉權下以全港單一選區選出,另外12人為委任議員。到1983年,市政局的議員人數增至30人,仍舊一半是民選、一半是委任。1989年,市政局新增10名區議會代表,後來到1994年改為9名區議會代表。到1995年,市政局所有委任議員取消,設32席民選議員和9名區議會代表。(表1)

表1:1946-1997地區議員數目變化

註:1982年區議會成立以前,地區行政主要由市政局負責。

1982年前,市政局議員(官守、委任、民選)

1982年後,區議會議員(委任、民選、區議會代表)

 

 港英時期,首屆區議會選舉在1982年舉行,當時設有當然議員和委任議員的安排。港英急急推動所謂的地方行政改革,搞代議政制,就是想搞所謂的「三腳櫈」,利用所謂的「香港民意」來延續港英的「治權」,美其名為推動香港「民主」,有計劃地一步步改變其諮詢架構本質(早期區議會只是單純的諮詢組織,沒有任何財權、實權和事權。地區治理的工作,更多是由真正擁有實權,擁有強大行政權和獨立財權的市政局和區域市政局負責,進行討論和制定政策,批出撥款,再交由兩個市政總署執行。)在1984年發表的《代議政制綠皮書》,直接提出要建立一個「使其權力穩固地立根於香港,有充份權威代表港人意見,同時更能較直接向市民負責」的政制,其實就是以「還政於民」為名,培植英國在1997年香港回歸後的「治權」代理人。及至1994年,港英便乾脆廢除所有委任區議員議席。在1994年的區議會選舉,除保留鄉事委員會主席作為當然議席外,區議會議員全面由地方直選產生。

港英管治香港百多年,早不發展「民主」,臨撤退才良心發現,真是皇恩浩盪!

實質港英臨別秋波積極搞代議政制、區議會,並非為改善地區治理和民生,更多只是出於港英的政治部署,就是要削去回歸後特區政府的權力,讓權力下移。然後再透過所謂「選舉」的方式,把表面上下移到港人手上的權力,重新授權給港英培殖的「治權」代理人,改變社會政治生態和風氣,令地區問題變得政治化。港英除了變更政制外,同時刻意推出所謂公民教育,進行親西方價值引導,也同時支持類似《蘋果日報》等媒體的發展。究其原因,就是確保下移了的權力,能透過意識形態的操控,延續其在港利益,實現沒有英國人的英國管治。

三、臨時區議會。

在1997年6月16日回歸前夕,候任行政長官宣佈委任468名議員進入18個臨時區議會,由1997年7月1日起,前區議會由臨時區議會取代。當時明確表明,「臨時區議會的主要功能,是就影響區內居住或工作人士的問題,向政府提供意見。」值得一提的是,按照《臨時區議會條例》,當時臨時區議會議員接受席位,須按照《臨時區議會接受席位宣誓書》宣誓,當中內容便包括擁護《基本法》和效忠中華人民共和國香港特別行政區。另外,《臨時區議會條例》也規定,區議會由不超過40名議員組成,由行政長官委任,任期在1999年12月31日屆滿。臨時區議會也與臨時立法會有一定的合作和聯繫,臨時立法會議員輪流與18個臨時區議會議員舉行會議,接受臨時區議會議員轉介的問題。可見回歸後的區議會的初衷還是還原基本法規定及更好服務市民。

四、97後區議會,逐步提升的民選比例和政治權利。

到1998年,特區政府檢討區域組織的架構和職能,把區議會的英文名稱District Boards改為District Councils,並確立第一屆區議會選舉在1999年11月28日舉行。按照1999年3月11日通過的《區議會條例草案》,區議會將由三個類別的議員組成,即民選議員、當然議員和委任議員。而首屆的議員人數有民選議員390席,委任議員102席及當然議員27席,合共519席。區議會的主要職能是對影響有關區內居民的事宜,包括與食物及環境衞生服務有關的事宜,向政府提供意見。

同時,政府也決定精簡地方行政架構,推出《提供市政服務(重組)條例草案》,廢除第二級的市政局和區域市政局,將兩個臨時市政局的財產、職能、權利和法律責任轉交政府及其他法定機構,並強化區議會在地方行政方面的擔當。不過,區議會並沒有承接市政局和區域市政局原有的職能。政府廢除第二級市政局的原因,是三層議會架構部分職能重疊、政治功能日漸淡化,而香港地方細小、人口密集,無需三層架構,因而精簡為兩級。特別是在禽流感事件後,反映出食物安全和環境衞生的工作協調欠佳的問題,因而決定改為交由政府直接負責。而當時,政府也特別提到《基本法》第97條,是一條寬鬆的條文。當時是這樣說的:「《基本法》第97條是一條寬鬆的授權條文,讓特區可以設立非政權性的區域組織,接受特區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。至於有關架構、職能和成員組合等細節,則由特區政府自行決定。」這在今次的區議會改革方案中也再次體現和強調。

到第四屆區議會(即2012年至2015年),委任區議員的數目便減至68人。而第五屆區議會,便全部取消委任議員,由431名民選議員加上27名當然議員組成。

可以說,區議會的委任議員制度由來已久,也只是在近兩屆才取消。事實上,一直以來,委任議員發揮很重要的功能,一是為政府提供專業意見;二是很多時政府委任的,都是社會賢達、在社會上有一定聲望的人士。有這類人士的加入和支持,也能提高政府施政的威信。比如港英時代便喜歡委任一些知名華人律師、大班或意見領袖。三是直選產生的,很容易走民粹路線。委任制度,政府可以委任一些小眾領袖加入,以支持一些移風易俗的措施,推動一些在某時間屬非主流的觀念。只是在唯直選才是「民主」的意識形態左右下,當年區議會的產生辦法反而被單一化了,被反中亂港分子蠱惑了!

有很多社會賢達,如果是政府委任,他們是樂意加入以提供意見的。但如果是要參與選舉,則未必人人願意。直選並非一個輕鬆的過程,而是很大的投入,甚至可能會影響本業。比如一名專業人士,平日工作已經非常繁忙,要他花精力、時間和金錢去參與直選,是很難的。就算去參與直選,也不一定懂得如何討好選民。結果,直選難以吸納這類人才。

五、委任議席的取消和超級區議會議席的設立

更甚的是,取消區議會委任議席,更多是配合立法會制度的發展。《2012年政改方案》通過後,新增了五席區議會(第二)功能界別議席,俗稱「超級區議會」,把區議會與立法會更直接掛鉤,而「超級區議會」當選者的得票甚至比立法會地區直選更多。「超級區議會」是當年反對派某黨在2010年5月,即《2012年政改方案》表決前夕提出。當時該黨成員與中聯辦進行三小時的「破冰會面」,時任中聯辦副主任李剛引述該黨表示「不認同公投的立場、不參加公投」。大有以此換取「民主」「進步」的意味。

實際上區議會的組成根本不應以「民主」定優劣。如果我們由今天回看,把非政權性的區議會,與屬於政權性質的立法會捆綁一起,便是明顯的錯誤安排,也讓反中亂港分子能利用區議會作為顛覆政權的平台。另一個問題是,由於區議會成為了立法會選舉的「預選」,甚至是票源,導致很多時一些個別小區的問題,也升格到立法會討論。雖然說民生無小事,但一些本來在地方層面可以處理到的問題,便變成每事都放在處理全港性議題的立法會,並非一個健康的做法。這樣原來區議會的角色功能便漸漸變質了。

六、地區治理改革勢在必行。

在落實「愛國者治港」、完善選舉制度後,立法會的組成起了根本變化,新制度徹底改善行政立法關係,一改特區政府以往政令不行、事事被政治內耗拖垮的情況。立法會撥亂反正,回復正軌,區議會當然也要按《基本法》回歸其原本角色功能,作出相應的改革。

所謂英雄莫問出處。關鍵不是在於如何產生,而是產生出來的區議員,是否能盡責地履行自己應有的職責,做好地區諮詢工作,為政府提供有價值、具意義、切合地區需要的建言,以及是否能提供優質的地區服務。英美標榜的所謂民主,很多時就是以所謂的民意「黃袍加身」而胡作非為,漠視民生需要。其實這個世界的運作,本來很多位置都不是能以選舉產生,而更重要的是如何建立一個制度,能成就整件事,讓每個人都能發揮自身的潛能,人盡其才。而不是鼓勵那種,用一兩句口號、一兩個「民主」主張,以反政府做招徠,形成欺騙市民,不做實事的風氣。如唯直選方為民主,這簡直就是一種令人恐怖的「民主原教旨主義」。

我們學習社會科學,其中一個很重要的理念是均衡。直選成分是需要,這是用以反映市民大眾的意見。但同樣,其他持份者的聲音、專業的參與,也是需要的。問題在於,要如何的比例,才能取得均衡,讓區議會能達到五光十色,不同地區人士都能發揮所長,從而協助政府達到良政善治,讓市民有更大的獲得感和幸福感。我們看到的是,區議會全面直選的結果,是碎片化和非專業化,也導致民粹化和泛政治化。每個區議員,都希望在會議上製造話題和噪音,做盡極端行為,比如佔領會場、拉布、場外絕食靜坐、暴力衝擊等等。結果是,區議會無法履行應有的職能,走上極端和失衡的道路。直選成分提高,沒有更好地讓市民的聲音轉化為良政善治,反而導致政府施政更為困難,這是其中一個教訓。

同時,從國家安全層面看,區議會雖然並非政權性組織,但資源來自公帑,自然不應成為反中亂港活動的資助和文宣平台。

七、完善地區治理方案。

是次完善地區治理,三個指導原則包括:一、國家安全必須放在首位,全面準確、堅定不移貫徹「一國兩制」方針,確保《憲法》和《基本法》規定的制度有效及持久落實;二、全面落實「愛國者治港」原則;三、充分體現行政主導。

改革主要有五部分:一是優化區議會諮詢及服務職能,回歸《基本法》第97條非政權性諮詢、服務組織定位;二、民政事務專員出任區議會主席;三、改革區議會組成,委任議員、地區委員會議員和地方選區議員比例為4:4:2;四、優化區議員產生辦法,完善候選人提名機制,引入資格審查制度,貫徹落實「愛國者治港」原則;五、引入區議員履職監察制度。

西方有一種理念,就是政府與人民對立,政府就是天生的惡,所以必須時刻受到制衡,如生搬硬套這一套理念,往往不合實際。事實上,在西方現行所謂的民主下,人民無力監察政府,輿論在資本家與政客勾結下被壟斷。我們的理念,官民是一種協作關係,如何合作把社會搞好。以往,「制衡」政府(其實是反政府)的力量太強,導致政令不行,很多事情都無法迅速處理,小問題不斷累積成為大問題。打著「民主」旗號的那些政棍,實際上並不希望政府能有好的治理,而要藉此煽動反政府,增加個人政治籌碼,這就是他們事事拉倒,散播恐懼,拖垮政府的伎倆。

總括而言,改革的好處有以下數端:

第一、完善地區治理,可以讓政府強而有力,去處理積壓已久的地區民生問題,比如市容問題、衛生問題、交通設施管理問題。新制度下,民政事務專員就是地區治理的第一責任人,「承包」所屬地區的所有地區事務,解決地區民生問題,直接推動和參與地區發展。

第二、新的區議會構成,更著重區議員的素質和表現,要求區議員能盡責履職,所以引入區議員履職監察制度。以往區議會表現如何,無從得悉。尤其是在第六屆區議會,部分以政治口號掛帥成功當選的區議員,表現惡劣,不出席區議會會議,以自己親友作為辦事處職員。經常不在辦事處為市民服務。區議員享受公帑的高薪厚職,必須要受到監察,有具體客觀的工作指標。同時,是次改革也為區議員設定了至少11項的負面清單,實行全過程監察,以剔除害群之馬,重塑區議員應有的形象。

第三、加入資格審查及引入提名機制,以確保區議員的素質,並能遵行「愛國者治港」原則,擁護《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,效忠中華人民共和國香港特別行政區。

第四、區議會的構成更有廣泛代表性和均衡參與。關於議席比例的問題,坊間各有不同的意見。事實上,我們無法有一個先驗的均衡比例。不同類別議員的比例,需要按照社會情況而持續調節。現時的比例,在我看來,是一個比較慎重、負責任的比例。為何這樣說呢?一方面,社會在黑暴和疫情過後,百廢待興,需要有更強而有力的地方治理,追回時間,如果仍然抱殘守缺,依然故我,地區事務將難以恢復、枉談更好地發展,在短時間內不交出成績,政府將無法向公眾展現出對地區治理改革的決心。也因此,現時的比例安排,較重視政府執行上的一氣呵成,以結果為目標,符合社會整體利益和關注,充分體現政府的責任擔當。另一方面,黑暴分子仍然死心不息,伺機行事。社會在政治狂熱後,需要休養生息,需要時間回歸理性,以及處理黑暴。也因此,地區直選的比例在現階段也不宜太高。至於日後會如何調節,要看具體的運作情況,是否能達到良政善治。

結語:

2019年黑暴肆虐,同年召開的中共十九屆四中全會便提出堅持完善「一國兩制」制度體系。其中,「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,以及完善立法會的選舉制度,分別於2020年及2021年落實。制度體系的完善應輪到地區治理了,我們必須全面準確貫徹落實中央治港精神,把地區治理的最後一環,最後一里路走好,改革好!

作者:吳秋北(行政會議成員 工聯會會長)




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23條立法:新聞自由的捍衛者

2024年02月24日 20:06 最後更新:20:17

香港青年時事評論協會成員 梁帆

在近期關於香港《基本法》第23條的立法討論中,新聞工作者的地位和影響力備受關注,隨即亦引發輿論攻防戰。香港外國記者協會的所謂調查問卷顯示,該立法將對新聞工作產生負面影響,限制言論自由,是為新聞工作者帶來了一場狂風暴雨。然而,仔細探究,這種觀點其實忽略了事實的複雜性,未能全面反應立法背後的深層次考量。

23條立法真的會限制新聞自由嗎?

回望23條立法初衷,沒有哪一句寫明目的是「限制新聞自由」。23條立法的制定,旨在保護整個香港特區的安全和穩定,確保市民的合法權益不受侵犯。新聞工作者所強調的「新聞自由」並非沒有法律規範,香港基本法已有條例保障新聞及言論自由,《基本法》第27條特別提到,香港居民享有新聞自由。

同樣,國際公約亦有明文規定,有需要時,可根據國家安全,或因為公共秩序及公共衛生的理由施加合理限制。所以,客觀上沒有所謂「絕對自由」,香港在尊重自由下,兼顧同樣重要的公眾利益,為談傷及新聞自由?

再言之,該條例的制定並非意味著政府將干涉新聞工作者日常報道。恰恰相反,這是政府為了更好地保障公民權利和自由所做的努力,23條立法旨在防範那些可能危害公共安全的言論和行為,而不是限制正常的媒體報導。政府有責任保護公民的安全和利益,而23條立法正是政府在履行這一責任的表現。

香港記協缺乏新聞專業主義

倘若香港記協認為23條立法將限制新聞自由,在筆者看來,便是他們協會缺乏專業素養和職業道德的體現。客觀而言,新聞工作者長期以來,秉承客觀報道的專業主義,在傳遞真相、揭露醜惡、維護公義方面發揮著重要作用。他們是新聞自由的捍衛者,而不是被限制的對象,23條立法並不會改變這一點。

新聞工作者能夠憑藉自己的專業主義,始終秉持著獨立、客觀、公正的原則,不畏強權,勇於揭示真相。作為“社會守望人”,他們是勇於揭示真相的英雄,他們的努力和付出,使得公眾得以了解事件的真相,維護了公共利益。即便23條立法成立以後,各界會一如既往讚許這樣的優秀新聞人。

香港民意觀察研究中心的民調也充分證明了這一點。他們的調查結果顯示,針對媒體的正常編採工作,61.2%受訪者認為立法後不會為正常編採工作帶來影響,亦有57.1%受訪市民傾向贊成在維護國家安全前提下,新聞和言論自由應設立法律規範。

當然,我們亦應看到,23條立法的制定並非孤立事件。它是在全球形勢日趨嚴峻、複雜的大背景下產生的。在這一形勢下,該條例的制定有利於香港特區更好地融入國家發展大局和國際社會,展現其法治精神和人權保護措施。而例如香港外國記協這樣的組織,認為23條立法將對新聞工作產生負面影響的觀點,實際上是一種誤解,亦說明他們近日的民調既不具備代表性,又無公信力。在此強調,23條立法並不會限制新聞自由,反而是新聞自由和真理的捍衛者,保護著那些因說真話被外部勢力迫害的新聞從業者。

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