作者：駱偉建，全國港澳研究會顧問，澳門大學客席教授

中共中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室夏寶龍主任在全國港澳研究會舉行的「堅持和完善行政主導，促進特別行政區良政善治」專題研討會上的致詞中強調，習近平主席在聽取香港、澳門特別行政區行政長官述職時，對香港、澳門特別行政區政府都提出「堅持和完善行政主導」的明確要求。落實這一要求，必須弄清楚行政主導作為基本法設計特別行政區政治體制的重要原則，根源於中華人民共和國憲法，是全面準確貫徹「一國兩制」方針的制度保障。

為什麼說特區行政主導的原則源於憲法呢？中國是單一制的國家，採用中央集中統一領導的國家體制。中華人民共和國憲法第三條第四款規定，中央和地方國家機關職權的劃分，遵循中央統一領導，充分發揮地方的主動性和積極性的原則。憲法第八十九條第四款規定的國務院職權之一，是統一領導全國地方各級行政機關的工作。上述憲法規定的核心，是中央行使國家的主權，對全國範圍內實行統一領導，中央與地方是上下級的從屬關係，中央對地方行政區域和地方政府實行領導，地方服從中央的領導和監督。基本法是根據憲法制定的，必須將憲法的規定落實在基本法的規範中。對此，基本法作出了相應的具體規範。香港特區基本法第一條規定，香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分；第十二條規定，特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區，直轄於中央人民政府。這兩條明確了特區在國家中的法律地位，作為國家的一部分和直轄於中央人民政府的地方行政區域，香港特區自然在中央的統一管轄之下。第二條規定，全國人民代表大會授權特別行政區實行高度自治。高度自治權來源於中央，自然受中央的監督。第四十三條規定，行政長官對中央人民政府和香港特別行政區負責。受中央的領導決定了對中央負責。上述基本法規定的核心，是在中央領導和監督下，香港實行高度自治。這是「一國」和「兩制」、中央和特區權力關係的本質特徵，是行政主導原則的憲制基礎。

香港特區政治體制作為一個地方性的政治體制，必須適應國家的憲法體制，能夠有效地協調及處理好中央對特區的領導和監督關係。只要「一國」是基礎，「兩制」統一於「一國」之中，中央享有全面管治權，特區自治權必須和中央的管治權有機結合的關係客觀存在，實行行政主導就是必然的。西方的三權分立理論和三權分立的憲法體制，本身並沒有處理中央權力和地方權力關係的功能，不適合「一國兩制」，也不符合香港特區的實際。所以，特區的政治體制不可能採用三權分立的模式。正如鄧小平先生所說，香港特區的政治體制不能完全西化，不能照搬西方的一套。要落實中央對特區的領導，特區對中央的負責，需要有行政主導制度的保障。只有行政主導的體制，才符合中央領導特區，特區對中央負責的根本要求。第一，中央通過行政長官領導特區，特區通過行政長官對中央負責，所以必須要讓行政長官有權有責，確立行政長官在特區政治體制中的獨特地位。行政長官既是特別行政區的首長，也是特別行政區政府的首長。地位超然，又有實權，執行中央發出的指令，才能在中央與特區的承上啟下中擔起對中央負責的重任。第二，行政長官在特區的政治體制中起到主導作用，也有利於提升政權機關的功能和效率，維護特區的繁榮穩定，做到對特區負責。對此，基本法做了一系列的機制安排，對行政權而言，行政長官根據基本法的規定，領導特別行政區政府，制定政策，發布行政命令。對立法權而言，行政長官領導的政府享有專屬的立法提案權，包括公共收支、政治體制、政府運作的法案，立法會議員提出涉及政府政策的法案，需要得到行政長官的書面同意。立法會通過的法案需要行政長官簽署才能生效。對司法權而言，行政長官任命法官，對法院解釋基本法引起的爭議，依據基本法有關行政長官負責基本法實施的規定，可以提請人大常委會解釋基本法。所以，行政主導體制的基本特徵是，行政長官是雙首長、雙負責、權力中心，行政長官的功能是在行政、立法、司法關係中發揮主導作用。

因此，正確認識特區行政主導的憲法基礎，是我們堅持和完善行政主導的前提。只有堅持和完善行政主導的政治體制，才能確保「一國兩制」的成功實施。




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