村霸現象普遍滋生的一個重要原因
是農村選舉制度存在漏洞
導致一些村霸成為村幹部
北京市丰台區長辛店鎮辛庄村原黨總支書記石鳳剛，在征地拆遷中獲利5.8億元，被村民稱為「土皇帝」。2020年9月，石鳳剛被判處無期徒刑。
「村霸治村」末路
本刊記者/周群峰
發於2020.12.7總第975期《中國新聞周刊》
在掃黑除惡大背景下，村霸正被「批量式」剷除。
11月13日，微信公眾號「中央政法委長安劍」發表《全面打擊村霸，4.17萬名村幹部被清除出隊伍》一文透露：截至10月底，全國累計打掉農村地區的涉黑組織1175個，依法嚴懲「村霸」3727名，對受過刑事處罰、存在「村霸」和涉黑涉惡等問題的4.17萬名村幹部進行了清除。
「村霸」是對農村一些流氓黑惡勢力的通俗叫法。長時間以來，「村霸」通過賄選、恐嚇等手段，搖身一變成為村官的案例屢見不鮮。這些存在於基層的村幹部，背後卻藏匿著驚人的違法犯罪行為：有的村支書攫取利益高達5.8億元；有的村支書當著民警面欲將他人活埋；有的村主任要求村民辦喜事必須給她上供，否則就會收到她送的花圈，還會被她在村裡大喇叭上指名道姓地辱罵……
目前，多個被掃除的村霸案件已進入審判程序或已宣判。從涉案情節看，村霸普遍存在控制基層政權；壟斷農村資源；非法佔用農用地；利用家族、宗族勢力橫行鄉里等行為。
武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員呂德文告訴《中國新聞周刊》，從他和團隊開展的相關調研及一些官方公開通報的案例看，現在清除的村霸基本都是存量，初步形成時間多發生在10多年前、甚至20多年前，近年來新出現的村霸已不多見。「過去村霸頻頻出現的原因，主要與當時農村比較大的灰色經濟地帶和比較開放的基層治理政治環境有關。兩方面相結合，給村霸提供了生存土壤。」
把持基層政權最長達37年
被抓1年零兩個月後，山東省鄒平市魏橋鎮魏橋村原支部書記、村委會原主任張士學案迎來一審判決。
11月28日，山東省鄒平市人民法院對張士學等人涉惡勢力犯罪團伙一案作出一審判決。張士學犯聚眾鬥毆罪、職務侵占罪、尋釁滋事罪、破壞生產經營罪、非法佔用農用田地罪、騙取貸款罪、非法持有槍支罪等罪名，數罪併罰，被判處有期徒刑十九年八個月，並處罰金10萬元。
鄒平市（縣級市、隸屬於濱州市）魏橋鎮是工業重鎮，入選「2019年度全國綜合實力千強鎮」，位列第395位。魏橋村是鎮政府所在地，民營經濟活躍，全村共有500多戶，2000餘名村民。
多位受訪的魏橋村村民稱，張士學1958年生於該村，其父是老村支書，張士學不愛讀書，小學沒畢業就輟學。他1997年就進入村委會，最初擔任村委委員，從2003年至2017年，連續擔任了14年村支部書記（其中約有7年時間兼任村主任）。在換屆選舉時，張士學公開拉票，還專門給一些為他拉票的人買手機，以便拉票所用，不投他的人會遭到報復。
村民劉慶濱告訴《中國新聞周刊》，2011年4月換屆投票時，全村有五六百人沒有投張士學。年底村裡分刀魚、海帶等年貨時，張士學說這是他自掏腰包購買的，所以不發給那些不投他的村民，「但後來這些支出都掛到村委會賬目上。」
還有村民稱，有些村民因為不選張士學，家中有孩子從部隊轉業或外地上學畢業後，回村落戶時，張士學無故不給蓋章。這些村民到鎮政府反映也沒用，戶口就只好懸著，直到2014年，在新村主任堅持下，這部分人才陸續落戶。
張士學控制基層政權後，還把部分村幹部驅趕出村委會辦公樓。在他擔任村支書期間擔任村主任的成傳兵告訴《中國新聞周刊》，因為他經常給張士學提反對意見而被排擠。2014年，張士學將魏橋村村委會拆分成兩套班子，張士學領著幾人在新的村委辦公樓上班，而成傳兵和部分村幹部被趕到以前的舊村委會瓦房內辦公。此後長達3年時間，雙方互不搭理，阻礙了村委會工作的正常開展。
這種長期把持基層政權的「村霸」並不鮮見。11月18日，中央紀委國家監委網站發文剖析了北京市丰台區長辛店鎮辛庄村原黨總支書記、村委會原主任石鳳剛案：2010年，石鳳剛任村主任，其間通過偽造材料違規入黨；2013年通過拉票賄選當選辛庄村黨總支書記，兼任村委會主任和村集體經濟組織負責人。石鳳剛擔任一把手後，立即對村“兩委”進行“大換血”，將自己的親信安插到村內重要崗位，大搞“一言堂”。因為看不慣石鳳剛的獨斷專行，部分村“兩委”委員選擇了辭職。
為維持「家族統治」，石鳳剛讓其子石陽順利“接班”，通過各種手段安排大學剛畢業的石陽加入黨組織，並將其安插為村“兩委”委員，又通過一路拉票賄選，讓石陽當選為丰台區人大代表。曾經的村委會某工作人員說：“石鳳剛買了幾十支錄音筆監聽村民，了解真相的村民沒有人敢說他不好，因為不知道哪句話就傳到他耳朵里了。”
「中央政法委長安劍」在上文中透露，已查處「村霸」累計干預基層選舉826起，其中把持基層政權最長的內蒙古自治區包頭市昆河鎮和平村黨支部原書記韓喜柱，橫行鄉里長達37年。
已查處「村霸」中，有762名依仗家族宗族勢力撐腰橫行。安徽淮南市三河鎮西瓦村原村主任吳化好以吳氏宗族為紐帶，糾集宗族惡勢力，勒索轄區企業，強佔工程項目，把持基層政權長達20年。海南省委政法委副書記劉誠認為，「村霸」代表的是宗族團體、黑社會團體的利益，視村（社區）為自己的私人領地，黨同伐異。
《農民日報》曾發表《「村霸」形成的原因及解決之道》一文稱，隨著村民自治實踐的發展，村民自治的內涵逐漸定義為“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督及村務和政務公開”，即“四個民主、兩個公開”。然而，在實際操作中，村民民主選舉卻可能被部分「村霸」利用。
中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田告訴《中國新聞周刊》，過去很長一段時間，村霸現象普遍滋生的一個重要原因是農村選舉制度存在漏洞，導致一些村霸成為村幹部。村民選舉是我國的基層民主政治，但由於制度不完善，導致農村賄選、選舉暴力、家庭宗族控制、黑惡勢力滲透等問題長時間得不到解決。
呂德文認為，1998年《村民委員會組織法》推行後，農村的基層民主進一步發展，很多農村開始海選村幹部。這種規定比較靈活，但是實際操作起來缺少配套制度，顯得比較粗糙。在這種背景下，基層黨委、政府對村集體的控制力變得相對薄弱，尤其是在城郊村、城中村和一些礦產資源比較豐富的村莊等，村幹部的競爭很激烈。一些家族勢力很大、以前就做過一些生意的村民，就往往利用家族和經濟優勢，通過賄選或恐嚇等手段，成為村幹部。因此，村霸的產生與當時比較開放的基層治理政治環境有密切關係。
2010年，山東鄒平魏橋村村民劉慶濱以年租金25萬元的價格，租賃村汽車站場地，租期15年。兩年多後，時任村支書張士學以該合同系劉偽造為由強行將其趕走。劉慶濱指向該場地。攝影/本刊記者 周群峰
「土皇帝」大發「土地財」
呂德文分析，村霸頻頻出現的原因也與農村的灰色經濟地帶有關，這與特定的歷史時期相關。
改革開放後，農村社會也處在轉型期。長時間來，基層的經濟秩序比較混亂，相關的法律規範比較薄弱，監管上不到位，所以出現了很多灰色地帶。比如，在土地開發利用方面，過去村莊的自主性很強，政府不干預或干預得比較少，相當於房地產公司跟村級組織直接對接即可。在這種背景下，很多村霸在大發「土地財」的同時，往往存在暴力征地、故意傷害等行為。
呂德文告訴《中國新聞周刊》，大部分中西部等貧困地區基本都沒村霸，一個主要原因就是他們無利可圖。村霸一般出現在一些經濟比較活躍的區域，比如城郊村、城中村或是礦產資源豐富的地方等。
有受訪者稱，村霸普遍被認為是「土皇帝」，其中有兩層含義：一是指在村中壟斷權力後無人敢惹；二是在土地價格上漲的背景下，他們通過一些非法手段大發土地財。
魏橋村村民劉慶濱告訴《中國新聞周刊》，該村村辦企業魏橋集團曾在村中規劃一塊大約12畝的土地籌建汽車站，但未獲得交通部門批複，造成該場地常年閑置。2010年10月，他與魏橋集團簽訂租賃合同，租賃該場地沿街樓一幢、車間內的房屋20間和預製場地，用於其經營酒水批發等生意。
劉慶濱出具的租賃合同顯示，年租金為25萬元，租賃期15年。上面有時任魏橋集團董事長、魏橋村主任成傳兵的蓋章。成傳兵告訴《中國新聞周刊》，該處場地對外租賃時，魏橋集團先公示後招標，整個程序都是公開透明的，這份租賃合同也是真實有效的。
強行把我趕走。”
《中國新聞周刊》在實地走訪時發現，張士學的家族產業在魏橋村涵蓋紙業、煤場、酒店等多個領域。多位村民稱，張士學有多個商業項目是其違法侵佔土地後搞的工程。村民魏立軍稱，村裡建了一個凈化水服務站，需用三分地即可，張士學卻以此為名，侵佔了村裡耕地大約50畝，為他經商所用。
北京市丰台區長辛店鎮辛庄村原黨總支書記石鳳剛也是名副其實的「土霸王」。根據中紀委國家監委網站的通報，石鳳剛將村西側的數十畝林地以防火為名改造成私家園林，造涼亭、挖人工湖、建供私人享用的蔬菜大棚，將整座山頭變成了自己的後花園。石鳳剛採用停水斷電、門前挖溝、收取天價衛生費等手段，逼迫承租村內土地的村民低價將土地廠房等資產轉讓給自己。其中有一位年過七旬的村民，面對圍堵壓榨，又急又氣，突發腦出血倒在院子裏，只能眼睜睜地看著對方將自己的土地以低價收走。
據調查，石鳳剛在征地拆遷中攫取巨額經濟利益共計5.8億元。石鳳剛宛如村中的「土皇帝」，他的妻子被村中人稱為“太后”。石鳳剛在村裏有一處佔地20餘畝、建築面積1萬餘平方米的豪宅。如同宮殿般的豪宅內存放著700餘萬現金和重達30餘公斤的金條，衣帽間內奢侈品琳琅滿目，高檔煙酒塞滿庫房，KTV、游泳池等娛樂健身設施應有盡有。
該案辦案人員介紹說：「石鳳剛是典型的兩面人，平日著裝樸素，但其豪宅內的雕花衣櫃裏掛滿了各式貂皮大衣；開著村委會的帕薩特轎車，但其豪宅內的停車場卻停放著豪車20餘輛；村委會的辦公室陳設簡單樸素，但在其個人的書房內，名人字畫隨處堆放、各類貴重工藝品擺滿書櫥。」
「村霸治村」淪為“法外之地”
最高人民檢察院反貪總局三局原局長孫忠誠曾總結，亂政、抗法、霸財、行凶是「村霸」的四大典型特徵。
中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田稱，以往農村糾紛調節機制失衡，村莊治理缺乏規範，也是村霸做大的原因之一。村民間的糾紛一般應該由村調解委員會、治保會解決，但不少村莊的這些機構遇到問題不願管、不敢管，讓糾紛雙方依靠勢力大小來解決，無形中讓村霸勢力盛行起來。再加上農村青壯年外出打工，鄉村公權力很弱，缺乏抗衡力。一些村莊治理基本上沒有規範的約束制度，公開、透明、監督機制等形同虛設。
「村霸治村」讓農村淪為“法外之地”，許多村霸公然做出一些狂妄之舉。魏橋村多位村民表示，張士學因是文盲、法盲、流氓，被稱為“三盲（氓）村霸”。大約10年前，張士學等人在村委會內“火燒賬本”和“砍傷村主任”的往事至今讓村民記憶猶新。
多位魏橋村委會時任村幹部告訴《中國新聞周刊》，每年春節前，村委會把當年的收支全部公示。張士學當村支書後期，出現大量糊塗賬，很多村民看不慣他把村裏的賬弄得一團亂，張士學也越來越排斥村裏的賬目公示做法。2011年1月19日，村委會會計正在準備向全體村民張貼2010年的村委收支明細，張士學的兒子張帥、乾兒子王強等人帶領數十名外地社會人員，手持長刀、甩棍等闖入村委會，見人就打，「張士學還當眾搶奪並燒毀了村委會兩冊賬本。」
時任村主任成傳兵告訴《中國新聞周刊》，他聞訊趕來後，發現少了賬本和公章就立刻報警，派出所時任所長李某某帶著七八個幹警趕到現場。民警到現場後，發現張士學喝酒了卻並未採取措施制止暴行。此次事件中，成傳兵頭部被打得鮮血直流，魏橋村時任八組組長成文昌、時任九組組長魏立軍也被打傷。
魏立軍回憶，張士學曾公開稱，派出所是他兒子開的，他就是王法，「言外之意就是說，派出所是他家開的，他不怕村民報警。」
2017年，魏橋村換屆選舉，張士學落選。2019年9月25日晚，濱州市公安局發佈了《關於向社會徵集張士學涉黑惡團伙違法犯罪線索的通告》。2020年10月26日~28日，張士學涉黑惡勢力犯罪團伙一案在鄒平市人民法院開庭。
魏立軍以原告和受害人身份出庭。他告訴《中國新聞周刊》，檢方指控張士學及其兒子張帥、乾兒子王強等16名被告人，涉及尋釁滋事、聚眾鬥毆、侵佔集體財產等多項罪名。「庭審時，張士學否認了所有罪名指控，王強否認自己是張士學的乾兒子。」
了桂林市靈川縣九屋鎮某村原村支書梁某一案。報道稱，周某老公開車致梁妻死亡， 周某未將賠償款全部賠付給梁某。後來，梁某通知兒子等人將周拘禁。2016年12月20日晚，周被梁某兒子帶至梁妻墓前。梁某兒子在墓前挖坑，梁某的家族人慾將周某推至坑中活埋。接到報警後，趕來的幹警上前阻止，因梁某家族人多勢眾未遂，幹警只好跳入坑中保護周某。次日凌晨1時許，縣政府派出130多名幹警將周救出。同年7月26日，梁某因犯非法拘禁罪獲刑8個月。
河北省定州市大辛庄鎮泉邱二村原村主任孟玲芬被稱為「最牛村主任」。2016年5月，《燕趙都市報》援引該案專案組負責人介紹，孟玲芬在基層為非作歹的行徑讓人震驚。曾有一村民家辦喜事，沒給孟玲芬上供，結婚當天，該村民家竟收到了孟玲芬送到門口的花圈，不僅如此，孟還用村裏的大喇叭罵街。2016年8月22日，孟玲芬一審獲刑20年。
新華社曾發文援引最高檢相關部門負責人的話稱，「村霸」肆無忌憚，橫行鄉里，稱霸一方，很多時候都是因為“上頭有人”。受欺壓村民敢怒不敢言，查辦「村霸」和宗族惡勢力備受阻撓，治理難度大。上級部門長期監管失控，有些甚至充當「保護傘」，某種程度上助長了違法亂紀之風。
中央紀委國家監委網站透露，石鳳剛案涉「傘」幹部中，既有鎮政府工作人員，又有區規劃和自然資源、森林公安、城管執法等部門工作人員，直接涉案人員的行政級別最高為副處級。丰台區區紀委書記、監委主任李正斌說，鎮黨委對村“兩委”疏於管理，有的鄉鎮黨委甚至對所謂“狠人”“能人”治村睜一隻眼閉一隻眼，正是這種縱容，導致了像石鳳剛這樣的農村基層一把手逐漸做大成勢，甚至演變成為黑惡勢力。
9月14日，北京市二中院對石鳳剛等21人涉嫌組織、領導、參加黑社會性質組織罪一案作出一審判決，以組織、領導黑社會性質組織罪、貪污罪等15項罪名分別判處石鳳剛、石陽無期徒刑和有期徒刑二十五年，並處沒收個人全部財產。石鳳剛等人提起上訴，10月30日，北京市高院駁回上訴，維持原判。
改變土壤
「過去村霸大量存在，導致形成了歷史性存量問題，長時間未能解決。」鄭風田告訴《中國新聞周刊》，這說明以往過於強調村民自治的鄉村治理模式還需要完善。
十九大報告提出健全自治、法治、德治「三治」相結合的鄉村治理體系。鄭風田解釋，片面強調自治，在所有國家都會衍生出一些問題。過去我國農村痞霸現象屢禁不止，說明以往在過於強調自治的背景下，對村幹部的約束力不夠。現在通過出台一些新的法規、文件等增強了法治基礎；德治，就是發揮一些道德說服感召的力量，比如農村中一些德高望重的老人、在村民中有威信的村民等可以成立道德委員會，村民間發生一些矛盾糾紛等，他們出面調解會起到積極作用。
他認為，治理村霸問題，必須要由過去偏重於經濟發展的鄉村治理，轉向經濟、社會和文化建設並重，破除宗族勢力，革新鄉村風俗和觀念，消除鄉匪村霸產生的土壤。
通過征地發土地財的空間也被壓縮。呂德文介紹，現在土地都是統籌統征，由政府征地，通過公開招投標後再給房地產公司。村幹部失去對土地的話語權後，也已難以再發土地財。
此外，《村民委員會組織法》的實施機制已經做出了很大調整，對候選人也做了很多限制，基層選舉的規範化程度也大大提高了。比如，規定在競選村幹部時，對受過刑事處罰等人員一票否定等。換屆選舉時，很多地方也都制定了相關的條例，有的地方為了杜絕賄選，規定候選人送一條煙都會被取消候選資格。這些規定都相當於設置一些門檻，限制並杜絕了那些「潛在的村霸」去參選。
有學者認為，監管缺失也是導致村幹部「村霸」橫行鄉里的主要原因之一。不少地方探索將監督關口下沉到村級組織，在鎮、村設立監察組織，打通監察監督“最後一公里”。以扶貧領域出現的「村霸」為例，安徽省紀委曾專門下發《關於在扶貧領域專項整治中重視做好「村霸」和宗族惡勢力問題整治工作的通知》，建立「村霸」和宗族惡勢力專項整治報告制度，堅持抓早抓小、露頭就打，對背後隱藏的腐敗問題深挖嚴查。
中央各級部門也持續發聲，對打擊村霸採取高壓態勢。2017年1月19日，最高檢印發《關於充分發揮檢察職能依法懲治「村霸」和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》，強調各級檢察機關要堅決依法懲治「村霸」和宗族惡勢力刑事犯罪，突出打擊為「村霸」和宗族惡勢力充當「保護傘」的職務犯罪。2018年1月，中共中央、國務院印發的《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》中強調，把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結合起來，把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來。
2020年2月5日，中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過了《關於加強法治鄉村建設的意見》。該《意見》提出，懲治破壞農村經濟秩序犯罪，嚴厲打擊農村黑惡勢力及其「保護傘」、邪教組織，堅決把受過刑事處罰、存在村霸和涉黑涉惡涉邪教等問題的人清理出村幹部隊伍。
