被濫用的擔憂和逐利性執法嫌疑背後
電子警察監管空心化問題被長期忽視
圖/視覺中國
誰來監管「電子警察」
本刊記者/徐天
發於2021.4.26總第993期《中國新聞周刊》
廣東佛山一高速路口的「天量罰單」，將電子警察推上風口浪尖。
位於佛山市的廣台高速43公里200米路段，6車道的分岔口處只有1條車道通往左側，因地面標識不清，導致司機往往在岔路口才意識到要變道，出現了大量的壓實線違法。有人從空中俯拍此路段情況，3分鐘內有27個車主違法。一位車主在網上繳納違法罰款時發現，此處的過往違法車輛竟有62萬車次。
佛山交警發佈通報回應，該路段的抓拍設備於2020年3月8日啟用，截至2021年4月1日，累計抓拍交通違法行為並非網友所說的62萬車次，而是18餘萬。根據這一數據，按照每次罰款200元計算，累計罰款所得也超過3600萬元。
一年之內，抓拍到如此大量的違法，是否涉嫌逐利性執法？全國人大代表、重慶索通律師事務所律師韓德雲很早就注意到這個問題。在今年的全國兩會上，他公開提出，據統計2020年全國交通罰款總額3000億元左右，平均每車罰款逾千元。數字如此之高，或和電子警察「濫用」有關。韓德雲告訴《中國新聞周刊》，電子警察使得判斷違法、違規變得非常簡單，這種情況下，如果對它應用執法權的各個環節、程序不加以嚴格的監督和管理，很容易走偏。
被濫用的擔憂和逐利性執法嫌疑背後，電子警察監管空心化問題被長期忽視：設置電子警察的位置、標準由誰來決定和監督？大量的罰款收入去了哪裏？
「超級電子警察」時代
中國第一台電子警察出現在1997年4月，在深圳福田區的新洲/紅荔路口「上崗」。當時，這個位置相對偏僻，司機路過此地違法駕駛是家常便飯，重大交通事故頻發。第一台電子警察安裝在該路口後，不到兩個小時，一卷36張底片的膠捲便拍完了，當天更換了3次膠捲，拍了100來張車輛違規的照片。三個月後，公安部要求全國23個城市和有條件的中小城市推廣深圳交通監控系統查處違法的做法，電子警察就此普及開來。
早期，國內電子警察安裝數量、位置成謎。直到2009年4月，《道路交通安全違法行為處理程序規定》施行，根據規定，電子警察位置要向社會公佈。許多城市開始第一次公開了電子警察數據。當時，深圳、北京、上海的電子警察數量遠超國內其他城市，分別是2178個、1958個、1740個。同一時期，杭州有1043個、廣州為462個，絕大多數二三線城市都只有幾百個。
機動車數量的跨越式增長，帶動了電子警察數量的大幅增長。2009年，全國機動車保有量是1.86億，機動車駕駛人數1.99億。而到2020年時，全國機動車保有量達3.72億，機動車駕駛人達4.56億。數字增長均在一倍以上。
車和人都多了，對交管部門來說，管理難度不斷加大。然而，多地都面臨著交警警力不足的現實困境。
編製有限的前提之下，能彌補現場執法警力不足、擴展交通管理時間空間的電子警察進入了快速鋪開的時期，各地都開始加強對城市道路交通的監控管制，並進一步建設智能交通指揮中心。2013年，北京市的電子警察相較最初公佈時，數量已翻數倍，達8368個。2014年初，上海市的電子警察達3257個。
經過了早期粗放的「數量式」增長階段後，含有更高技術含量並且集成了智能演算法、數據分析的電子警察產品，為各大城市帶來了新一波“換機潮”。中投顧問在2017年撰寫的一篇名為《智慧交通成為電子警察增長引擎》的產業研報中指出：電子警察高清化發展的趨勢，使得採集的圖像在清晰度上有了大幅提升，與原有的「電子警察」監控設備相比，這些高清抓拍攝像頭還實現了360度旋轉，監控的內容也從闖紅燈信號、軋黃線等，擴展到車牌識別、違法停車、闖禁行、違法調頭、違法變道、違法超車等數十種。
電子警察的功能，還在不斷推陳出新。因道路上的車輛大規模增加，擁堵已成為城市交通新難題，應運而生的鳴笛、加塞等行為，也成為整治難點。以鳴笛來說，許多城市市區都有禁鳴標誌，但車喇叭聲依然此起彼伏。交警哪怕聽到、看到了，只要駕駛員不承認，也會因缺少有力證據而難以查處。2016年左右，聲吶電子警察問世。一旦有車輛鳴笛，系統會自動探測鳴笛位置，識別鳴笛車輛車牌號，並將聲音轉換成特殊波紋採集，留存證據。
隨著智能手機的發展，除了車輛自身的違法行為之外，車內駕駛人的交通安全違法行為，也被納入電子警察監控範圍。統計數據顯示，2016年，浙江省開車使用手機等導致的交通事故死亡人數占省內所有交通事故死亡人數的44.3％。多地交警部門表示，開車使用手機已是道路交通安全的大敵，將重點整治。北京市就在去年9月上線了570餘套專門針對駕駛時接打查看手機、不按規定使用安全帶這兩項交通違法行為進行抓拍的電子警察。
如今，集合了多種抓拍功能的「超級電子警察」也已經出現。過去，一個電子警察往往只有單項抓拍功能，不同抓拍功能的電子警察要在一個杆子上“排排坐”，設備集成化成為剛需。上海在2017年連續上線了幾款多合一設備，功能最多可達“十三合一”，這種「超級電子警察」能同時抓拍13種交通違法行為。
天津市一家承接過多地電子警察安裝、運維項目的公司智能交通部部長助理宋立寧告訴《中國新聞周刊》，二三線城市的電子警察需求仍然在不斷激發，另外，許多城市在建新區，也有類似需求。鄭州市公安局交警支隊科研所所長陳常青近期接受媒體採訪時給出了一組數據，鄭州市區的電子警察共有2700餘個，覆蓋率在四成左右，屬於中等偏下的水平，數量是杭州的三分之一，比武漢也要少。
子警察。
道路監管需求的爆發，反饋到產業層面，帶來了產業的火熱。根據新思界產業研究中心發佈的《2020-2024年中國電子警察市場可行性研究報告》，中國電子警察產品生產企業不斷增多，應用電子警察技術的道路數量持續上升，促使中國電子警察市場規模不斷擴大。2018年，中國電子警察市場規模突破100億元，2019年，中國電子警察市場規模達到131.73億元。
侵權案件頻發
新一代電子警察相比過去進化了很多，採用了視頻檢測技術和車牌照識別技術，降低了系統的誤拍率和漏拍率；採用虛擬檢測技術，不用破路埋設感應器、感測器等設備；此外，不僅記錄違法車輛，還可記錄違法地點（路口名稱）等信息，為執法提供豐富的信息依據。而且，電子警察在數據彙集及處理方面的功能也越來越強大，對交通肇事案件的偵破、車流量的統計、高污染排放車輛的管控都能提供數據支撐。
因為種種「好處」，過去20餘年時間，國內各個城市都積極安裝、使用電子警察，但問題也隨之暴露。
陝西省人民警察培訓學校治安教研室主任、陝西省警察法學研究會常務理事李祖華告訴《中國新聞周刊》，電子警察最常見的問題是設置不合理。比如，有的地方沒有在「電子警察」管理的區域合理設置容易識別的道路交通標誌；有的高速公路測速儀故意安裝在影響駕駛人安全駕駛的危險路段；一些地方的交通指示燈在紅、黃、綠轉換的時候，調整時間過短，使得駕駛人無所適從，大大提高了闖紅燈的幾率等。
另一個突出問題是，公開告知不到位。李祖華說，有個別地方電子警察安裝點出現隨意安裝、不規範公佈、小範圍公佈甚至不向社會公佈的問題；個別甚至出現隱蔽設置、不告知公眾、暗中作業；通知送達機制也不夠健全，當事人違法後交警沒有及時警告，交管部門監控記錄在案後也沒有及時告知當事人，使得車主在不知情的情況下一味犯錯。
子警察拍下闖禁行105次，罰款10500元。而在此前，他從未從任何渠道得知自己有過交通違法行為。2013年，類似的情況在湖北武漢再次上演。當地曝光了一批「違法大戶」，其中一台私家車半年內交通違法169起，身背265條交通違法記錄，共計1082分，罰款金額高達26750元。《新華每日電訊》評論指出：這明擺著就是交通執法部門以罰代管的“懶政”思維甚至“多罰款創收”的小心思在作怪，等於變相“縱容”了交通違法。
溫州大學法學院教授、浙江智庫「中國政府監管與公共政策研究院」專家茅銘晨在接受《中國新聞周刊》採訪時指出，包括電子警察在內的各類非現場執法，在快速推行的同時，其權力任性、為罰而罰、誤罰錯罰、便行（行政機關）不便民、陳述申辯難、獲得救濟難等令人詬病的大量問題暴露出來，違法侵權現象頻發。
「創收」衝動
部分電子警察為罰而罰，罰款收入是一個重要動力。李祖華指出，一些地方政府及交通管理部門，把電子警察作為變相創收手段，甚至把電子警察的罰款數額，作為財政收入的來源。
這一問題在前些年非常突出。宋立寧告訴《中國新聞周刊》，當時，電子警察的項目引入了BOT模式，即Build（建設）、Operate（運營）、Transfer（移交）。企業出資投入設備並負責運行和維護，然後從每筆罰款中提取一定比例來收回投資。
「在有些地方，一些領導同志或管理者，一是將安裝電子警察系統當作政績工程，二是將電子警察系統當作斂財工具」。中投顧問在2017年的產業研報中指出。警方執法權的旁落也因此出現。在陝西興平，承接電子警察項目的公司甚至改造了測速儀，無論司機以何種速度經過測速儀，必然“被超速”，這個機器每天必須要完成1000個超速車輛的任務，相關人員才能拿到工資與提成。
電子警察項目的BOT模式曾在國內風行，屢禁不止。2006年，廣東省公安廳就曾出台規定，明確要求任何單位和個人不得以出資、合作等方式，利用交通技術監控設備經營牟利。但在2012年，廣東省審計廳相關報告指出，截至2011年底，全省在用的「電子眼」設備共9682套（台），其中有12個市利用社會資金建設28個「電子眼」項目，違反公安部及省公安廳的相關規定。
宋立寧告訴《中國新聞周刊》，這些年來BOT模式已很少見，取而代之的是PPP模式。第三方公司參與競標，負責電子警察項目的安裝運維，前期安裝費用全都是第三方公司出，項目交付後的幾年裏，公安部門會通過分期付款的方式來結清款項。他解釋，目前，無論是前期選址、標準設置還是運維中的抓拍、執法權，全都在交管部門手中，中標公司只負責安裝機器、後期維護檢修。
鄭州市公安局交警支隊科研所所長陳常青也證實了這一說法。他在接受媒體採訪時說，安裝企業的人員只參與前端設備的維護，比如會處理畫面模糊、照片不全等問題。至於後期的違法行為篩查錄入，全部由民警、輔警完成。「我們設置電子警察，不是為了罰款，更不是為了‘雁過拔毛’。」陳常青強調。
經過多年整治，電子警察外包問題得到遏制，罰款所得和中標公司收入逐漸脫鉤。宋立寧說，PPP模式下，給第三方公司結款的錢，並不來自電子警察項目的罰款金額，而是地方財政所出。此次佛山交警在通報中也指出，交通違法罰款實行「收支兩條線」管理，當事人交納後直接上繳國庫。
不過，罰沒收入交給地方財政，不少地方存在財政增收需求，利用電子警察獲得罰款收入的行為仍然存在。記者在北方某縣調研發現，這個山區縣一年的一般公共預算收入才1億多元，令人吃驚的是，當地交通違法罰款一年竟「創收」了3000多萬元。
韓德雲告訴《中國新聞周刊》，他建議，罰沒收入的用途和去嚮應接受地方人大或法律監督。李祖華也指出，交通罰款與百姓切身利益相關，建議可以由各地審計部門定期公佈。針對民眾關切和社會熱議，4月13日公安部在成都召開全國公安交通管理工作會議，公安部對外釋放信號，要進一步規範交警執法處罰，嚴禁過度執法、逐利執法、粗暴執法。
誰來監督電子警察？
經歷了一次被電子警察「烏龍執法」後，茅銘晨發現，對非現場執法的錯誤尋求救濟並不容易。
他曾收到交警部門的短訊稱，他開車路過當地十分偏僻的一個路口時有交通違法行為。茅銘晨很詫異，他從未去過那個地方，怎麼可能交通違法？交管部門的答覆是，「如果你有異議，應該由你來舉證，可以將你當天的行動軌跡錄像提供給交警大隊。」茅銘晨很無奈，“作為公共路面上的錄像，個人怎麼可能輕易拿到呢？”最終查實後發現，是交警大隊搞錯了一個車牌號，罰錯了人。
類似的例子發生了三四次，茅銘晨意識到，非現場執法的特點是量大面廣，社會損益綜合大，但單個案件損益小。面對包括交通領域在內的非現場執法侵權，當事人尋求救濟往往不堪其煩、得不償失，很難讓執法機關對其執法錯誤及由此對執法對象造成的困擾、麻煩、損失和不當法律後果擔責。對其進行規制，需要依靠立法。
《行政處罰法》於1996年制定，當時只有現場執法，非現場執法是1996年之後才出現的。因此，包括電子警察在內的非現場執法自誕生之初，就遊離於《行政處罰法》之外，只有一些規範性文件對此加以規範。但這些文件大多是主管部門「自定程序」，難免有自利傾向，即“同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，制定和執行法律時，使法律更適合他們自身的利益”。茅銘晨認為，這正是非現場執法的軟肋，也是其違法侵權的根源。
子技術監控設備符合標準、設置合理、標誌明顯，設置地點應當向社會公佈”。但具體到不同領域，很多規則並未細化。其中最需要關注的問題是，電子警察的設置合理性並不受監督。
李祖華注意到，國內許多城市道路標誌限速40公里/小時，並設電子警察抓拍。道路明明很寬闊，卻生生因限速而堵車，「限速標準是誰定的？有沒有經過試驗？為什麼要定這個限速？」2018年，山東《大眾日報》刊登調查文章稱，一百多公里的濰高路，限速不停地切換，一會兒限速80公里/小時，一會兒時速限值就變成了70公里、60公里、40公里；一條道路，限速值20多分鐘切換7次，局部行駛1分鐘一變，堪稱“過山車式限速”。
《行政處罰法》規定，電子技術監控設備應「設置合理」，但茅銘晨指出，什麼是合理，這存在自由裁量空間。李祖華也表示，在公安交管系統，並沒有對電子警察的設置標準作出統一規定，“在這個路段設電子警察，有沒有必要？誰來論證，誰來審批”？更常見的情況是，哪個地方有錢，就多裝電子警察，反之則少裝。
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