近日各地陸續發佈的七普數據顯示，「千萬人口俱樂部」正在擴容，但“2000萬人口俱樂部”仍是極少數城市的圈子。
5月26日，四川省政府新聞辦召開新聞發佈會，發佈四川省第七次全國人口普查主要數據情況。數據顯示，成都市常住人口突破2000萬大關，達到2093.8萬人，較2010年第六次全國人口普查的1404.76萬人增加了689萬人。成都也成為繼重慶（3205萬）、上海（2487萬）、北京（2189萬）之後我國第四個人口超2000萬的城市。
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常住人口超過2000萬，對成都的未來發展意味著什麼？日前，紅星新聞記者就此專訪了上海社會科學院城市與人口發展研究所研究員鄧智團，從國內外城市發展經驗深入解讀成都2000萬人口背後的城市政治經濟學。
鄧智團認為，在全國人口增速進一步放緩的大趨勢下，成都常住人口破2000萬體現了中心城市和城市群承載人口和經濟總量的巨大潛能。參照國內外城市的發展路徑，鄧智團預判，未來成都城市形態將由單中心城市向多中心大都市區發展，中心城區控制人口密度、佈局高端服務業、提升生活品質，新區繼續集聚人口，發展相對完善的城市功能。城市作為有機體將呈現空間合理、動態彈性的特點。
▲成都高新區交子公園金融城雙塔亮燈 王效 攝
2000萬，進入全球城市序列的硬性指標
早在人口普查數據正式出爐之前，網友對「誰是中國第四個人口超2000萬的城市」就爭論不休。在許多人看來，2000萬是中國城市進入全球城市序列的一個硬性指標，哪座城市先達標就意味著搶佔先機。
在鄧智團看來，這一觀點不無道理。「在城市經濟學裏，特別是西方主流觀點，衡量一座城市是否有競爭力、是否繁榮最關鍵的數據是人口是否增長。」
鄧智團指出，城市發展的關鍵邏輯點首先是人。城市發展是「人」的發展，也是城市發展最直觀的表徵，是戶籍人口和外來人口的共同增長，或者是創新人才、技能人才、產業工人、低端產業從業人員及非勞動就業人口的協同增長。
從國際經驗和我國區域發展實際來看，由一個中心城市或多個中心城市構成的城市群，成為承載一個國家或地區經濟和人口等發展要素的主要空間形式，是帶動區域發展的核心力量，在同一個經濟體中，這樣的空間承載形式里人口和經濟總量幾乎是呈正相關的。如美國以紐約為中心城市的東海岸城市群，以佔美國1.5%的土地承載了美國約20%的人口和經濟總量；日本以東京為中心城市的首都圈，以占日本6%的土地承載了日本30%的人口和更高比例的經濟總量；我國以上海為中心城市的長三角城市群以及以香港、廣州和深圳為中心城市的粵港澳大灣區等亦是如此。
▲將於2021年6月投入使用的成都天府國際機場
但「2000萬俱樂部」並非一個城市經濟學的研究指標，鄧智團指出，當市區人口超過1000萬時就是我國定義的“超大城市”，2000萬卻少見專門研究。值得注意的是，與國外城市相比，我國的城市是城市-區域的概念，即包括一個國外意義上真正的「城市」以及大範圍的農村地區。在討論一個城市人口規模總量時，事實上也包括了大量居住在市域郊區區縣城鎮中的城市人口和農村人口，導致城市人口規模被人為放大。
「在這一意義上，應當結合城鎮化率、新增人口來源等數據，準確認識成都的人口規模和結構，以支撐城市規劃，」鄧智團表示，人口普查數據對於城市規劃來說是非常重要的信息資源，所有規劃指標、規劃依據和方向都要根據人口規模和分佈來進行設定。對比前三個人口超2000萬的城市，上海的人口結構比重慶的人口結構更值得成都參考，其城市形態也更值得成都學習。2000萬看似是一個龐大的數據，但還要看成都中心城區聚集人口數量，如果按照上海89.3%的城鎮化率作參考，成都仍然處於城鎮化發展的攀升期。如果僅因2000萬這一數字就採取調控政策，將導致城市發展的低效率，甚至導致在未來的某個時期大城市“補償式”發展現象的再次出現。
▲成都太古里
城市兩大戰略空間，不能用單一政策來管理
那麼，繼續城鎮化進程的成都，應當以怎樣的戰略空間去承載人口？「以前把大城市當一個點，現在大都市區是一個面，換句話說，城市應當從單中心向多中心轉變。」鄧智團表示。
他以倫敦為例，20世紀中葉，為了防止倫敦城無限制膨脹，英國制定《綠帶法》並在其外圍規劃佈置了9座新城，不僅推動了倫敦大都市經濟圈的發展，而且促進了倫敦-伯明翰大都市經濟帶的形成，促進了城市人口的向外擴散。綠帶（green belt）限制了城市綿延成片，也避免了城市攤大餅擴張發展。
上海的模式也相當具有參考性。它的主城區明確定位為全球城市功能的核心承載區，即連結全球網路又服務整個市域，9個主城副中心的定位則是面向所在區域的公共活動中心，同時承擔面向市域或面向國際的特定職能。上海在660平方公里的中心城區或主城區之外，佈局了嘉定、松江、青浦、南橋、南匯五個新城，上海最新的「十四五規劃綱要」中，這五個郊區新城將向「新的城市」轉變。也就是說，雖然並非行政意義上的城市，但這五個新城將在功能上具備相對主城區的獨立性，在更高層次上實現權責利的統一，產業發展、基礎設施、公共服務在更高水平上相對完整。更重要的是，它們不再依託主城區，相反還將分擔城市的節點功能，在長三角區域城市網路、產業網路、交通網路和公共服務網路中承擔節點樞紐功能。
▲成都地鐵運營里程已經突破500公里。圖為2020年9月27日，市民體驗乘坐地鐵18號線
鄧智團認為，上海的空間結構給出我國城市發展實際的一個探索案例，不能用針對「城市」單一戰略空間的政策來管理兩大戰略空間，而應針對兩大戰略空間制定差異化的城市人口規模調控政策，即：限制第一大戰略空間(大城市中心城區) 的人口規模，克服大城市病問題，同時發揮第二大戰略空間特大城市(“中心城區”外圍包含大大小小城鎮的區域) 的區位優勢，在分流特大城市中心城區人口的同時，也可吸引外部流入特大城市的人口向這些區域集聚，最大可能地釋放特大城市的發展優勢，推動有潛力的大城市向最優城市規模水平發展，進而推動城市規模結構的合理優化。
回到成都這座兩千年「城名未改、城址未變」的城市，此前長期將中心固定在兩江環抱區域，尤其以天府廣場附近為圓心向四周輻射，形成圈層發展的城市形態。2017年，成都提出“東進、南拓、西控、北改、中優”的“十字方針”，推動空間結構調整和經濟地理重塑，相應的，也直接引導了人口流動。
未來多中心的城市格局會如何形成？成都哪些區域將形成新的中心？在鄧智團看來，天府新區、成都東部新區作為成都產業基礎最好、創新功能最強、承載空間最大的區域，是接續承擔城市轉型、實現梯度發展的關鍵力量，但新城發展得如何、究竟能承載多少人口，不僅在於新城自身的功能完善，還要看新城是否能真正在全市乃至成渝地區雙城經濟圈內承擔起節點樞紐功能，在全局中找到「一域」的定位。
以成都東部新區為例，它誕生在成渝發展主軸和成德眉資連接地帶的核心區域，6月即將迎來天府國際機場的正式投運。未來的東部新區，是否能成為國內大循環的產業腹地和國內國際雙循環的流量連結，決定了它是否會形成一個「新的城市」，也決定了這裏未來是否將成為成都的中心之一。
▲成都東部新區龍馬湖公園示範段
宜居生活，成都吸引高端人才最大的一張底牌
第七次人口普查數據顯示，過去10年中國人口年均增速進一步放緩至0.53%。專家預測，從近年來我國人口發展變化的趨勢看，今後的人口增速將繼續放緩，同時，人口向經濟發達地區和城市群進一步集聚。這一趨勢將如何影響城市發展策略，乃至城市格局？
「戶籍制度的鬆動表明，各地正在調整政策以便吸引人口流入，對人的競爭將進一步加劇，城市間的發展競爭轉變為更顯性、直接的人才爭奪戰，」鄧智團表示，即使上海這樣落戶條件最嚴苛的城市之一，目前也有極大可能放鬆周邊新城的人口落戶條件。而深圳這樣的城市，幾乎完全由“外地人”支撐了城市的從無到有，從第一波低端加工貿易的勞動力，到第二波大學生創新創業的勞動力，如今已然迎來了大量留學歸國人員的新一波人口紅利。
城市即人，中國高等教育20年多來培育出的人才紅利已經湧現。七普數據顯示，每10萬人中擁有大學文化程度的為15467人。誰能吸引大量湧現的高素質人口，誰才能在城市競爭中搶得先機。
▲成都錦江夜景
鄧智團指出，未來的城市競爭，至少有兩個層面可以著力。第一個層面是城市品質或城市精神，包括當地城市的企業文化、社區文化等等，這將決定高端人才選擇到哪座城市落腳。第二個層面是街區小環境，這將決定人才進入城市後，選擇在什麼地方工作和生活。
「成都的宜居生活品質不能丟，這是成都要去吸引高端人才落腳最大的一張底牌，」鄧智團長期關注成都公園城市的探索，也參與了相關項目的研究。他認為，成都在“十四五”開局之年實施「幸福美好生活十大工程」，是築牢城市競爭優勢的措施。
有意思的是，人口規模推動城市形態的轉化，而城市的形態也在影響著人口結構的優化。
紓解產業和人口之後的老城區，吸引了年輕的創意人才聚集。這樣的案例不在少數：譬如倫敦矽環、劍橋肯德爾廣場、波士頓的城市創新區或創新街區，已成為當地政府最重要政策和規劃的承接地，紐約矽巷已成為超過500家新公司的所在地。老城區殘存的一些製造業時代留下的空間，被重新規劃建設為面貌一新的「創新街區」，對知識型員工、知識經濟創業者極具吸引力。
這樣的「新生」也發生在成都：錦江兩岸的濱水空間，沿線打造的新消費場景、新公園景觀和新經濟業態，吸引著產業集聚、人氣集聚。老成都人珍視的煙火氣息又回來了，年輕人因為欣賞這種生活方式和生活品質而選擇成為新成都人。
鄧智團注意到，在「幸福美好生活十大工程」中，成都提出抓好城市更新和老舊小區改造提升，這既順應了新的城市發展邏輯，有助於增強城市發展的戰略優勢，同時也讓城市建設回歸滿足人生活需要的城市發展本質，將成為成都創造就業、刺激增長和振興中心城區的經濟發展機會。
▲全新改造後的成都大川巷，讓老社區煥發新活力
「必須認識、尊重、順應城市發展規律，這依然是未來我們做好城市工作的準則，」鄧智團表示，七普表明，中心城市和城市群成為承載人口和經濟要素的關鍵，未來不是控制中心城市的人口，而是控制中心城區的密度、控制空間結構的合理化。城市要發展，不能單純只依靠人口、土地和資本，而是要依靠知識資本、人力資本和激勵創新制度等無形要素，實現要素的新組合，吸引和留住人才至關重要。
神州快訊
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