改革基層醫療健康 香港護士界焉能缺席（上）

去年2022年12月19日《基層醫療健康藍圖》公佈之後，基層醫療健康開始較多地進入公眾的眼簾，但似乎仍沒有盪起多少漣漪，連將直接受影響的業界也似乎不見有什麼討論。反而地區團體一一葵青安全社區及健康城市協會，繼續主動進行了探討，更於今年2月11日主辦了一場《基層醫療民間高峰會》。只是嘉賓講者中，一個專業護士也沒有，不僅如此，討論環節中，協辦的、應邀出席的護士團體（包括基層健康護士）的代表中，竟沒有一人發表過半點意見！3個月後，總算見到有護士團體主動發起了研討，然而也只邀請基層醫療健康專員彭飛舟醫生一位講者。但改革基層醫療健康這麼大的動作，香港護士界焉能缺席？就此我提出了批評。也許因為時間問題，主辦者一下子找不到人，其後就找了我。我因已「離地」，本想拒絕，後來一想，帶個頭，可起「拋磚引玉」的作用，就答應了。

2023年5月12日國際護士節的晚上，在香港護士總工會、華員會護士分會共同主辦的《基層醫療健康藍圖 護士能承擔的角色》硏討會上，就本港護士界應關注些什麼問題，我先回顧了相關的歷史，接著提了些方向性、原則性的建議，供各方考慮。

「守正創新」造就南丁格爾非凡成就

硏討會上，我首先憶述了20年前SARS後第一個護士節的一個討論會上，我的感嘆：「南丁格爾控制了傳染病，大大減少了傷病員的死亡率，從而改寫了人類醫學史」！今天再深入分析，可看到，南丁格爾之能取得超越了傳統護理學的非凡的成就，在於在她眾多值得後人學習的精神中，她擁有其中最關鍵的一種，借用一則現代的成語，叫：「守正創新」。「守正」：能始終秉持救死扶危專業使命感，貫徹以病人為中心，做病人利益的倡導者、維護者的理念，堅守專業道德操守(包括任何一個醫護人員不可或缺的政治中立原則) ，遵紀守法。「創新」：能做到思路開拓、勇於鑽研、勤於試驗，善於利用時代的機遇巧合，衝破未能與時俱進的條條框框、傳統觀念的束縛，敢為天下先！今天，這種「守正創新」的精神，正是正在面對如何利用機遇巧合，落實並協助優化特區政府《基層醫療健康藍圖》的全體護士界同業們，同樣需要學習的。

殖民年代「先天不足」遺禍後世

其實，若能客觀地為香港的醫務衛生服務斷症，當知，在由1841-1997年長達156年的港英殖民統治年代，香港的醫務衛生服務從來沒有作過全面檢討 (因殖民政府無須承擔改善民生之責) ，也從來沒有制定過任何可持續發展的長遠計劃(因香港屬於「借來的地方」，不需什麼長遠的規劃) 。

1974 年（時任港督麥理浩治下），發表了港英殖民歷史上唯一的一份醫療白皮書(事實上也不過只有5年的規劃，算不上長遠) 。但才過去短短幾年，中英便開始談判香港前途問題，到1984年兩國簽署《中英聯合聲明》，香港邁入英國部署撤離、中國準備迎接香港回歸的過渡期，期間，港英政府啓動了前所未有的政改、引入了立法會選舉制度，1985年聘請了澳洲顧問公司檢討政府醫院的服務。檢討的目的不在扭轉「重醫療、輕預防」的醫護服務、制訂可持續發展的長遠計劃，而是執行撤離香港的行動部署之一的政府部門「私營化」 、「公司化」政策，具體而言是為政府醫院脫離政府編制及管理，並同時收回15-20%成本之舉鋪路。其後不久，1990年代初，港英政府趕在回歸前，先把醫務衛生署分拆為醫院事務署和衛生署(前者僅是過渡性質)，接著不惜經濟代價成立醫院管理局，不僅把政府醫院，還把所有政府補助醫院納入它的管理範圍。衛生署則淪為一弱小的部門。結果是，直至港英殖民政府撤離的那一天，香港的「重醫療、輕預防」先天不足之結越結越緊。

回歸之後「後天失調」未能撥亂

1997年7月1日，殖民統治結束，香港特別行政區成立，實行「一國兩制、港人治港」，本可撥亂反正，卻未能避免社會越趨泛政治化、民粹主義下，「後天失調」的命運。這主要是因為回歸後，新政府基本上「蕭規曹隨」，沿襲了殖民統治時代後期港英政府的「小政府、大社會」的管治理念、思維、架構、政策、措施；而儘管剛回歸，人心待定，特區政府卻「折騰」不已，多項「改革」、「檢討」接二連三推出，諸如1999年初公務員體制大規模結構性改革，等等。其中也包括每隔幾年就進行一場涉及醫務衛生服務問題的檢討，卻多屬「斬件」式、內容零碎、「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的改革，並不全面，結果又往往不了了之。值得一提的是，回歸後的檢討之中，倒是2000年12月衛生福利局公佈的特區第1份醫護改革諮詢文件《你我齊參與 健康伴我行》，較為深刻，並涉及了基層醫療。尤石破天驚的是，政府首次檢討的結果竟是，她聘請的哈佛大學公共衛生學院的專家小組在它的《香港醫護改革》報告書中不但幾近全盤否定了醫管局的成立，更建議分拆它一一要知道僅僅在此之前的9年前（1991年）醫管局才正式成立；8年前（1992年）瑪嘉烈醫院作為公立醫院的第一間才開始實施新的醫院管理架構！

但醫管局似乎已大到任誰都不能動它，連減負也不行。然而，改革雖戞然而止，架構本已龐大、負擔本已沉重的醫管局卻可以不嫌再予擴充！2002年，不待諮詢，負責提供基層醫療健康服務、遍佈港九新界的 60多間普通科門診，與衛生署分手，被撥予醫管局！但現如今，相隔20年後，根據《基層醫療健康藍圖》，醫管局普通科門診將再次面對定位問題。

千里之行始於足下

若由1985年檢討政府醫院的服務起計算，香港已兜兜轉轉，既耗費了龐大資源，又蹉跎了快四十年寶貴的光陰，至今又幾乎回到糾正「重醫療、輕預防」、全面發展可持續的醫護衛生服務的原點！真的是任重道遠呀！「前事不忘，後事之師」，希望雖仍有不足的《基層醫療健康藍圖》能作為一個「千里之行始於足下」的新起點，不再蹉跎。

（註：因篇幅關係，本篇分上下兩篇。下篇將講講作者對《基層醫療健康藍圖》的粗略看法以及一些給予本港護士界、相關人士/機構以及政府等方向性、原則性的建議，供各方考慮。）

黃河 華員會前會長、

香港護士管理局前委員、

香港衛生界專業團體聯席會議 (1985-2007)召集人

前華員會會長 黃河

** 博客文章文責自負,不代表本公司立場 **

較早時，行政會議召集人、新民黨主席葉劉淑儀（葉劉）向傳媒透露，她曾聽過港督彭定康叫港英政務官1997年後勿聽北京的話。其實，看彭督任內為硬推自己的「政改方案」，不惜「拉倒」中方安排的「直通車」方䅁的取態，也要對高級公務員作出十分出格、肆意干預新政府管治的指示，就不會大驚小怪了。有關方䅁本來容許港英最後一屆立法局議員經香港特別行政區籌備委員會（籌委會）確認，即可「直通」，成為特別行政區首屆立法會議員。葉劉沒有交代的是，被叮囑的港英政府這班精英，有何反應？他們對公務員政治中立大原則的認識有多少？又知否中方既同意港英公務員留用留任，承諾不會「秋後算帳」，則期望他們回歸後服務及效忠於新的中國香港特別行政區，忠誠執行新政府的政策指令，完全符合政治倫理？他們更知否貴為港督的彭定康，正在扭曲公務員政治中立大原則的內涵？對此，回歸後的特區政府高層又做過些什麼以匡正前港督的繆誤、樹立公務員的正確認知？

客觀回顧過渡期的歷史可知，香港公務員政治中立原則的實踐深受中英兩國的合作關係的好壞、政制發展的快慢等因素的影響。讓我們梳理一下回歸前發生過什麼。首先看看英方（含港英政府）這一邊。

中英開始談判之時，港英政府實質上已屬於看守政府，但英方並沒有就政制發展等具有長遠及巨大影響的問題，通過《聯合聲明》《附件二 關於中英聯合聯絡小組》中英雙方已一致同意的方式，與中方進行友好磋商，卻接二連三地推出一個又一個新的舉措，以造成「米已成炊」之局，計有：

• 1981年中英剛開始談判之際，就單方面發表《香港地方行政白皮書》，急不可待地啟動非政權性區域組織的改革，包括設立區議會（此時只有委任議員）；
• 1982年中英開始正式談判之時，為設立只有一年的區議會引入選舉；
• 1985年全體官守議員退出區議會，同時又擴展市政局選民基礎；
• 1984年9月《聯合聲明》草簽前夕，單方面發表《代議政制綠皮書》，啟動立法局歷史性改革、正式成立功能組別；
• 1985年成立臨時區域市政局(翌年轉正式)；
• 同年9月，中方的基本法起草委員會（草委會）剛剛成立，港英政府就舉行了立法局歷史性選舉(首次引入功能組別及地區直選產生的選舉制度，但此時仍保留官守及委任議員) ；
• 1986年3月舉行兩個市政局的選舉；
• 1987年5月發表《綠皮書：一九八七年代議政制發展檢討》，為其後幾年進一步的改革鋪路；
• 1988年，擴大立法局功能組別選舉議席；
• 1990年1月，英國國會不顧《聯合聲明》雙方已互換的《中方備忘錄》的既有安排，不理會中國的強烈反對，通過《英國國籍（香港法）》，給予5萬戶港人居英權；
• 1991年，制定凌駕於基本法等所有其他法律的《香港人權法案條例》；
• 1992年10月，港督彭定康發表上任後首份施政報告，提出更激進的「政改方案」，包括有意在回歸前夕設立「公務員功能組別」。

 另一邊的中方，同時期內又做了些什麼？

• 1985年7月成立有香港各界人士直接參與的基本法起草委員會(草委會) ，展開耗時4年零8個月的基本法的起草和大規模的諮詢；
• 同年12月，全部由香港各界代表人士共180人組成的基本法諮詢委員會(諮委會) 成立 ，公務員不但應邀參加，更有一位當選諮委會執行委員會執委（時任華員會會長郭元漢）；
• 起草期間，先後兩次發表基本法（草案）徵求意見稿和基本法（草案），在香港及全國其他地區徵求意見；
• 1990年4月4日全國人大通過基本法（沒有受到上一年天安門風波的影響） ；
• 1993年7月成立香港特別行政區籌備委員會預備工作委員會（預委會），多次派出內地委員赴港，聽取香港各界的意見；
• 1996年1月正式成立香港特別行政區籌備委員會（籌委會），著手籌組首屆香港特別行政區政府；
• 舉行共有委員400人的第一屆政府推選委員會(推委會）選舉；
• 1996年12月11日舉行首任行政長官的歷史性選舉；
• 1996年12月21日舉行臨時立法會的選舉（上述3項歷史性活動，均容許公務員參與）。

 令人遺憾的是，前述英方的舉措都是在事先沒有與中方磋商下單方面推出的。其造成的立竿見影的影響是，公務員一方面要學習面對香港社會從未有過的政治化、民粹主義趨向，另一方面要恰當處理與當日及幾年後的僱主的三角關係。因應過渡期、後過渡期發生的這些歷史性新變化，華員會及時充實了香港公務員政治中立大原則的內涵，主要有：

(1)  公務員秉持政治中立的原則，不捲入中英爭拗、政黨/團政治紛爭，盡力協助維持公務員隊伍及社會的穩定，以利於政府機器的如常運作，受到最小的干擾和衝擊，確保1997年順利回歸。

(2)  公務員參與投票選舉立法局/立法會議員、基本法諮詢、協助籌組首屆特區政府等活動，並不違反公務員政治中立的原則，但必須在遵守當日政府的法律、政策、指引的規限管束下，行使本人的政治權利。這些規限管束，回歸前來自《英皇制誥》（Letters Patent）、《皇室訓令》（Royal Instructions）、《殖民地規例》（Colonial Regulations）等，回歸後是《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國香港特別行政區基本法》、《公務員事務規例》等。

（3）公務員須忠誠地執行當日政府的既定政策，不論這些政策本人是否同意，或是否由自己屬意的政黨/團所支持或反對，不偏帮任何一個政黨/團。

（4）為避免加劇公務員隊伍的政治化，不同意立法會選舉設立公務員功能組別。

(5)  因本身不是一般勞工組織，公務員工會也應保持政治中立，避免成為政治組織。

值得一提的是，籌委會確認了公務員政治中立的原則，把它視為香港公務員制度其中的一個組成部分，決定在1997年以後繼續保持不變，並保留原有的一些限制。

黃河 前華員會會長、前高級公務員評議會職方（輪任）主席