從傳統糧政到現代糧食安全——歷史經驗與當代挑戰

鄧雲特《中國救荒史》統計，秦至清兩千餘年間，歉收年份達 995 年，佔總年份約 47%。頻仍的饑荒，迫使歷代王朝建立一整套應對制度——常平倉、義倉、社倉、漕運、蠲免、賑濟。這些制度雖不完美，卻在兩千年間拯救了無數生命。新中國成立後，中國用不到一個世紀實現從「吃不飽」到「吃得飽」再到「吃得好」的跨越。2024 年全國糧食產量 1.413 萬億斤，首次突破 1.4 萬億斤；2025 年達 1.429 萬億斤；2026 年夏糧產量 3014.9 億斤，首次突破 3000 億斤。人均糧食佔有量超 500 公斤，遠超聯合國糧農組織 400 公斤國際安全線。但歷史經驗從未過時——古代的倉儲、賑濟、調控智慧，至今仍在啟發當代糧安戰略。

傳統糧政的核心遺產

傳統農業社會，中國人面對的最大變量是糧食供應的不穩定。今天回看，古代糧政可歸納為兩條主線：「大農業」與「大市場」。

「大農業」：物盡其用的強本之道。「強本」即固農業根本。從戰國李悝「盡地力之教」到漢代趙過代田法，從宋代占城稻到明清桑基魚塘，每一輪技術突破都在頂高糧產天花板。與此同時，糧食鏈條的每一環——種、收、儲、加工——都被反覆打磨，幾乎無浪費。這是後世「藏糧於地、藏糧於技」的遠祖。

「大市場」：豐歉調劑的交利之道。「交利」即通過流通實現利益再分配。豐年低價收、荒年平價拋，用市場手段平抑糧價波動。李悝平糴、耿壽昌常平倉、朱熹社倉，都是這一邏輯的制度載體。古人已意識到：糧安不能只靠生產，還要靠流通與儲備的配合。

傳統糧政的核心邏輯可概括為三字：儲、運、調。儲——豐年備荒；運——跨區調劑（漕運是典型）；調——平糴、平準調控市價。這套邏輯今天仍成立，只是規模更大、工具更先進。

新中國糧食安全戰略的四次轉型

新中國成立以來，糧安戰略經歷四次重大調整。

第一階段（1949–1978）：數量優先，解決「吃得飽」。核心目標是衝產量。土地改革、集體化、農田水利、品種改良，推動糧產從 1949 年 1.13 億噸增至 1978 年 3.05 億噸。但「以糧為綱」的單一結構也帶來生態與結構代價。

第二階段（1979–1990 年代）：結構調整，逐步從「吃飽」到「吃好」。家庭聯產承包責任制釋放生產力，糧產持續增長；同時鼓勵經濟作物與畜牧業，居民食物消費從單一糧食轉向肉蛋奶果蔬多元。糧安概念從「數量安全」擴至「質量安全」。

第三階段（2000–2012）：立足國內，回應「誰來養活中國」。面對萊斯特·布朗之問，中國明確「立足國內資源，實現糧食基本自給」。最嚴耕地保護、糧食補貼、最低收購價相繼落地，2004 年起糧產「十二連增」。

第四階段（2013 至今）：大食物觀，從「糧食安全」到「食物安全」。2013 年中央經濟工作會議提出「以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐」二十字方針；2016 年中央一號文件首提「樹立大食物觀」；2025 年中央一號文件進一步要求「踐行大食物觀」——從理念到實踐的轉向。背後是消費結構根本變化：口粮佔比下降，肉蛋奶魚持續增長。國家主席習近平指出：「現在講糧食安全，實際上是食物安全」——「食物安全」取代「糧食安全」，成為新時代戰略核心。

當代挑戰：緊平衡下的新壓力

成就斐然，但緊平衡格局未變。

總量緊平衡。2014–2025 年，糧食產量增 7523 萬噸，表觀消費增 11419 萬噸，消費增量是產量增量 1.5 倍。人均表觀消費由 536 公斤增至 606 公斤，人均佔有量僅由 465 公斤增至 509 公斤——消費擴張持續快於產能提升。

進口依存度上升。2014–2025 年糧食進口由 1.0042 億噸增至 1.4056 億噸，增 40%；進口佔表觀消費由 13.6% 提至 16.5%。2025 年大豆進口 1.1183 億噸，油料進口 1.2 億噸。若把進口大豆計入，中國糧食自給率約 80%。

結構性矛盾突出。口糧（稻穀、小麥）自給率超 95%，穀物（不含大豆）自給率 90%+；但食用油自給率僅 36.6%。飼料糧缺口成主要矛盾——2022 年糧食表觀消費 8.34 億噸，飼料糧是短板。

認識干擾。「糧安已高枕無憂」「種不如買」「庫存積壓即過剩」等觀點不時泛起，可能鬆動重農抓糧的定力。

中國極具影響力的農業經濟管理與糧食安全專家張合成警示：「糧食連年豐收並不意味著十幾億人的飯碗就端穩了，我國糧食供需緊平衡的長期格局並沒有改變」。

歷史經驗的當代啟示

兩千年實踐留下四條可遷移的經驗。

第一，儲備是底線。常平、義倉、社倉，名異理同——丰備荒發。今天中國標準糧倉倉容已超 7.5 億噸，政策性儲備充足。但古代教訓同樣適用：儲備最大的敵人從不是天災，而是挪用、貪腐、管理鬆弛。

第二，流通是命脈。古代漕運維繫帝國，今天「北糧南運」是同樣邏輯的生命線。糧食產銷區橫向利益補償機制，可視為古代「協餉」的現代版。

第三，市場是工具。平糴、常平的本質是用市場手段調節供需，而非消滅市場。今天的最低收購價、儲備吞吐、進出口調節，同樣是在尊重市場前提下做宏觀錨定。

第四，科技是根本。從鐵犁牛耕到雜交水稻，每一次躍升背後都是技術突破。今天「藏糧於地、藏糧於技」，正是古代「強本」思想的升級版。

一脈相承的命題

從秦代倉儲到《糧食安全保障法》，從平糴法到最低收購價，從漕運船隊到「北糧南運」大動脈——中國人在糧安問題上要回答的命題，兩千年沒變：丰年存得下、荒年發得出、平時穩得住。變的只是工具與規模。

傳統糧政的三根支柱——儲備、流通、調控——至今仍是中國糧安戰略的底盤。2025 年中央一號文件強調「把飯碗牢牢端在自己手上；2024 年 6 月《糧食安全保障法》施行，是中國糧食領域第一部基礎性、統領性法律。從詔書到法典，從常平倉到 7.5 億噸倉容，從櫓槳漕船到「北糧南運」專列——歷史經驗從未過時，只是被裝進了更現代的容器。

食貨志今讀

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「民以食為天」，而食的根基在土地。在傳統農業社會，誰掌握了土地，誰就掌握了糧食；誰掌握了糧食，誰就掌握了天下。從井田到均田，從「不抑兼併」到「耕者有其田」，中國兩千多年的土地制度史，就是一部圍繞「土地—糧食—權力」的博弈史。每一次土地制度的變革，都直接影響著糧食的產出與分配；每一次土地兼併的高潮，都預示著糧食危機的臨近。

井田制：理想化的「公有」傳統

井田制是中國古代最早被系統敘述的土地制度構想。《孟子·滕文公上》描述的「九一而助」——一田劃九格，中為公田、周為私田，八家共耕公田，收歸貴族——是後世「井田」敘事的原型。孟子稱「雖九一之助，實皆什一也」，故後世常以「什一而稅」概稱井田稅率。

然而井田在本質上是一種「貴族佔有制」：土地名義歸國家（王有），實由貴族層層掌控，農民只有使用權而無所有權。兼併此時主要發生在貴族之間，帶政治色彩而非純經濟問題。據農史推算，商代末粟作畝產約 61 市斤（折合今畝），年耕種面積約 6800 萬今畝，供養人口約 780 萬——但隨著鐵器牛耕普及、人口增殖，井田「八家同耕公田」的激勵結構出現漏洞：公田無人願精耕，私田產出有限，制度在春秋戰國的浪潮中逐漸瓦解。

均田制：國家主導的「耕者有其田」

北魏太和九年（485 年），孝文帝頒均田令，開啟中國歷史上影響最深遠的國家授田實驗。其核心邏輯是：國家把手中的無主荒地按口分配給農民，農民向國家納租調、服徭役。理論上實現了「耕者有其田」——每個成年男丁獲一份足以維生的露田/桑田。

均田對糧產的推動是直接的：它把農民從豪強蔭庇下解脫出來，變為國家直接納稅人。據汪篳《唐代實際耕地面積》研究，天寶年間實墾約 800–850 萬頃（合今約 6.3–6.9 億畝）；按吳慧《中國歷代糧食畝產研究》折算，唐天寶年間糧食年產約 900 億斤。均田下，糧產提升、農民直輸國家，省去豪強中間剝削，唐前期小農經濟的繁榮正賴此。

但均田的成功依賴一個前提——國家手裡有足夠無主荒地可分。人口增長+官僚地主「借荒」「置牧」侵吞，使這一前提在唐中葉消失。均田名存實亡，讓位於兩稅法。但它的遺產——「耕者有其田」的千年理想——留了下來。

「田制不立，不抑兼併」：私有制的轉向

均田瓦解後，宋代開出一套全新邏輯——後人概括為「田制不立，不抑兼併」。「田制不立」並非宋無田政，而是國家不再普遍授田；「不抑兼併」指允許土地自由買賣，官府僅「司契券而取其直」（葉適《水心別集·民事》語）。葉適本人其實是這套制度的批評者（「今俗吏欲抑兼并……非上之所恃以為治也」），但「不抑兼併」八字確實抓住了宋制特徵：土地變為可自由交易的商品，所有權轉移相對平穩。

嚴格說，「從漢到明土地一直私有」的說法過於絕對——漢有國有屯田、苑囿，北魏至唐有均田，明有軍屯、藩莊。準確講是：宋以後國家不再普遍授田，土地私有成為主流，兼併由市場邏輯驅動。

私有化提升了配置效率，也放大了兼併惡果。古代社會兼併的傷害是顯性的——災年無地貧農只得餓死。歷代王朝崩塌的重要線索，往往是土地高度集中→自耕農淪佃→災荒斷糧→流民起義，明末尤為典型（北方旱作區與軍屯瓦解地帶尤甚）。

「兼併—起義—重分—再兼併」的循環，構成帝制時代土地制度的基本節奏。

明清的折衷：從一條鞭到攤丁入畝

面對兼併頑疾，明清改走賦稅技術路線。明萬曆九年，張居正全面推行「一條鞭法」——田賦、徭役、雜稅合一，統徵銀兩。無地農民可免部分勞役負擔，有田者以銀代役，人身束縛鬆動，部分農民得以轉入手工業。

清雍正「攤丁入畝」更進一步：丁銀併入田賦，按畝計徵。地越多納越多，無地少地者負擔大減。這是對「人頭稅壓垮無地農」的制度性矯正，也是對兼併現實的被動適應。

但無論一條鞭還是攤丁入畝，都是在承認土地私有、允許兼併的前提下的技術調整。可緩矛盾，難除病根——只要土地可自由買賣，兼併就不會停；只要兼併在，無地農的糧食安全就始終是懸劍。

土地制度的永恆命題

從井田到均田，從「不抑兼併」到「耕者有其田」，中國土地制度始終在兩端擺盪：一端國家主導的「公平分配」，一端市場主導的「自由兼併」。擺向公平時，糧產常回升、社會趨穩；擺向兼併時，分配趨不均、矛盾加劇。

這不是能被「徹底解決」的問題，而是需持續平衡的命題——歸根到底是分配與效率的拉鋸：太均則乏效，太效則失均。如何在兩者間找動態平衡，是每一代都得面對的考驗。

正如學者所指：「耕地是糧食生產的基礎條件，另一方面土地制度影響著糧食的分配」。土地集中於少數時，即便總產不減，也會因分配不均引爆饑荒與動盪；土地分散於眾小農時，雖人均產出有限，卻能維住基本穩定。

從這個意義說，土地制度從來不純是經濟問題——它首先是政治問題，是政權能否讓百姓吃上飯的根本問題。

下篇預告：從傳統糧政到現代糧食安全——歷史經驗與當代挑戰