長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃，或者俗稱2元乘車優惠，在2011年《施政報告》推出，於2012年正式實施。雖然政策原意是為了鼓勵長者增加出門，舒展身心，但是時至今日，不少長者、政黨甚至普羅大眾都認為，這個計劃的最大作用是減輕年長人士的車費負擔，故近年社會出現聲音下調門檻至60歲，讓更多市民受惠。
一般來說，任何長者福利政策，除非是多此一舉或財政負擔過大，否則任何放寬門檻或是增加福利的政策，都會得到社會普遍的認同。因此，2元乘車優惠也被視為無大爭議的措施，對60-64歲人士享有同等福利及未來必須使用個人八達通以杜絕濫用也是得到主流聲音支持。
不論距離遠近，或是乘搭任何公共交通工具，也不管用家或貧或富，健康還是殘疾，人人都只需付出兩元即可享受一程旅途。乍看之下，似乎是人人平等的可是，實際上，這項政策是否真的充分發揮公共資源的平等分配原則呢？
一個平等分配公共資源的政策，最理想的分配辦法，就是愈貧窮就得到愈多資源，而愈富有的補貼份額則愈少，甚或不作補貼，達致收窄貧富差距和補助效益最大化的效果。不過，2元乘車優惠政策卻沒有參考或考慮個人的貧富，劃一定價。換言之，受惠者享受多大程度的車費減免，亦即能夠領取公共福利資源的多寡，完全是取決於用家的習慣、生活圈子、健康情況、居住地方及當區交通選擇等因素。
這種分配不公的情況，幾乎只要提供長者交通福利的地方，便會自然出現。以英國為例，當地政府容許60歲或以上的長者在平日的指定時間（上午9時30分至晚上11時）享受免費巴士服務。另外，在鐵路服務方面，政府亦推出長者優惠卡，讓合資格的60歲或以上的公民以30元英鎊（約300元港幣）購買此卡並享受大部分鐵路沿線的66折票價優惠。
然而，英國智庫組織Equality Trust發現，雖然對於每一個長者來說，巴士和鐵路的優惠是人人一樣，但是大家實際上得到的補貼金額有著天淵之別。舉例來說，財富最多的頭10%的居民，較收入最低的10%的居民，得到補助的金額便高出接近4倍！
仔細一想，其實這個結果並不令人意外。以巴士為例，當英國政府無差別地為所有巴士線提供相同的車費優惠時，乘搭票價愈高的巴士線等同領取愈多政府的補貼。一般而言，核心地帶例如首都倫敦或其他重要的工商業城市如曼徹斯特等等，通常提供較多種類不同的巴士路線，收費亦相對高昂，而能夠在當地立足的人，也是經濟狀況較佳的人。於是，當政府全數資助車費時，這群生活質素相對較佳的人既是較易取得公共資源，同時也是可以取得較多公共資源的一群。
雖然香港絕大部分地區的物價水平和交通選擇差異不大，但是這種公共資源分配差異同樣不容忽視。當一個長者身體壯健，閒來無事便會在羅湖過關到內地遊山玩水，或是搭乘至機場出國旅行，其享受的交通優惠金額，肯定比一個因為平日需要打理家庭大小事務而被逼困於屋邨活動，假日才有機會出外走動的人要多。
或許有人認為，每個長者能夠享受公共資源補貼的多寡，與其個人際遇，例如習慣、健康、家庭情況等有著莫大關係。但是，經濟條件，或者更學術的說法—階級，本身就是個人際遇的決定性因素，也是交通津貼分配不一的真正主因。正正因為經濟條件較好，所以更加注重保養身體，有著更好的體能、精神狀態和活動能力；可以聘請工人處理家中事務，擁有較多閒暇時間；開支負擔較少，即使因為已經退休而收入大減，仍有較強消費、玩樂的能力；有較高的生活品味，擁有著較大的社交圈子和不同嗜好興趣等，都是鼓勵出門的誘因。因此，這類市民往往可以因為出門次數較多、外出路途較長而得到更多公共資源補貼交通費用。
相反，經濟條件相對較差的人，可能因為工作過勞、經濟壓力、缺乏保養的意識等因素而影響健康，不良於行或是較少出外活動；不但要親身照顧家中事務，可能還要照料其他親人如孫兒等，私人時間少之又少；為了省吃儉用，每次外出消費都要精打細算，也較少遠遊、接觸和聯絡不同圈子等，都會影響這些人外出活動的意欲，進而影響他們實際能夠享受的交通補貼金額。
因此，雖然兩種不同階級的人，付出的車費都是一模一樣，可是他們會因為經濟能力的分別，從而很大程度上影響各自使用公共交通工具外出的行為，包括目的地、路線和搭乘次數等，所以由政府承擔費用的部分(即兩元以外的額外車費，亦即補貼金額)，便會有著明顯的差距。如果我們希望公共資源能夠按照公平原則分配，發放津貼與個人財富之多寡成正比，就應該參考台北的做法加以改善。
台北市在2002年正式推出悠遊卡，用途與香港的八達通十分類似，最先是讓乘客用於支付台北捷運的車費。隨著科技發展以及改革聲音日益高漲，悠遊卡的使用範圍愈趨廣泛，除了用於鐵路、巴士票務之外，還可以乘搭的士、租用共享單車、租借康樂場地等。為了推動社會的敬老精神，與及減輕長者各種開支負擔，台北市更加推出敬老悠遊卡，所有年滿65歲或以上並擁有台北市戶籍的居民便可申請，並可每月獲得政府480元台幣的補助(相當於120元港幣)。
敬老悠遊卡與香港的2元乘車優惠一樣，不論貧富、健殘，只要符合年齡和籍貫要求，即可享有政府資助。不過，前者的資助金額是真正的人人平等，每人每月劃一得到480元台幣。如果比較資助金額與受眾財富的比例，便會發現窮人的補助比例更高，富人的補助比例則愈低，相對符合公共資源的公平分配原則；至於後者的「平等」，正如上述，不過是票價的平等，各人得到的補助金額和補助比例都是不同，並且極有可能出現富人補助愈多，窮人補助愈少的荒謬現象。
事實上，近日政府宣佈未來必須使用個人八達通才可享有2元乘車優惠後，政府具備足夠的條件改行台北模式，每月為合資格人士提供一定金額的津貼，讓政府對各個長者的資助變得一致。根據2020年勞工及福利局局長羅致光在立法會接受議員有關2元乘車優惠計劃質詢時的回應，他表示預計2025年接近240萬合資格市民可以享有有關優惠，而屆時政府開支更會高達70億元。換言之，在政府的估算當中，每一名市民每年的平均資助大約為3000元，即每月約250元，意味香港絕對有能力參考台北模式，甚至向長者提供較台北市更優厚的交通津貼。
雖然根據台北經驗，提供每月定額資助之後，只有1成長者能夠使用全數津貼，可能惹人質疑台北模式容易浪費公共資源，但是，第一，提供劃一的補貼金額，是為了公平分配公共資源，達致社會效益最大化，至少一定遠比視乎用家經濟能力、使用公共交通工具次數、工具種類等因素決定享受補貼金額多寡的2元乘車優惠公平。假如政府發現餘額偏多，亦可調整金額減少資源浪費。第二，以香港八達通用途之廣，即使長者未能在交通方面耗盡全數資助，亦可以用於其他方面的開支和消費，使長者可以彈性運用補貼，同樣有助提升長者生活質素。
其實，這個人人一樣的資助金額的原則，與現時每年提供兩千元醫療券的概念如出一轍。既然政府不是劃一各個私家診所及各種醫療服務收費並提供資助，而是向所有合資格人士提供金額一致的醫療券，為何在交通補貼的問題上卻又反其道而行，製造無謂的資源分配不公?根據勞福局局長羅致光的說法，當局即將檢討2元乘車優惠，有可能增加收費至每程3元以減低人口老化使計劃對政府開支的壓力。既然政府知道現行劃一交通收費的模式構成公共財政壓力，而優惠計劃又造成社會不公，與其提升車費引起政黨或部分長者的不滿，倒不如改革計劃，以合理和公平的方式使用公共資源。
黃遠康
** 博客文章文責自負,不代表本公司立場 **
早前扶貧委員會公佈<2019年香港貧窮情況報告>，指出全港有近150萬名市民生活在貧窮線以下。即使計算政府介入政策的各類補助後，仍有約64萬貧窮人口。報告出爐後，社會各界不外乎出現兩種意見，一是感嘆香港一個如斯發達先進的地方，竟有超過5分1人口生活艱難，對貧富差距日益嚴重莫不扼腕痛惜；另一種就是，即使報告長達200多頁，仔細羅列各種數據，但是感覺上貧窮人口卻不止於此，更多市民深受貧窮問題困擾而鮮有得到政府支援補助。所以筆者必須提出一個問題，就是究竟扶貧委員會的研究方法是否客觀合理，準確反映社會貧窮情況?
扶貧委員會採取的研究方法，是現今多數發達國家量度貧窮人口的主流方法，即是計算「相對貧窮」。這種概念承認在社會經濟發展下，社會資源不可能絕對均衡分配，部分人口基於學歷、能力、際遇等因素，必然只會取得較少經濟資源。即使這群人士的生活未至於三餐不繼，風餐露宿，但是收入水平上與多數社會持分者相比存在一定距離，因此需要政府的介入以解決生活困難的問題。而首個將此一概念「數字化」的人，是美國經濟學家Victor Fuches在1960年代提出以家庭入息中位數之一半，作為貧窮線的定義。
故此，扶貧委員會同樣以收入作為檢視貧窮的唯一指標。只要該人的收入低於委員會設定的水平，即住戶入息中位數之一半，就會被視為生活在貧窮線以下的貧窮人口。換言之，一人月入4,500元以下、二人家庭10,000元以下、四人家庭21,400元以下即屬於生活在貧窮線之下，亦是委員會得出在未有政府補助下，約149萬人屬於貧窮人口的說法之憑據。
然而，以收入作為計算貧窮人口的唯一指標存在三個嚴重的漏洞。第一，收入只是衡量一個人整體財富的其中一個指標，資產同樣是不可忽視的重要因素。事實上，不少人因為擁有一定的資產並享受資產帶來的回報(如租金、股息等)，選擇從事工資較低但工作條件相對輕鬆的工作，此情況在長者組別尤為普遍。由於他們已經累積相當的財富，即使收入低於貧窮線，也不應被視為是貧窮人口。因此，純粹以收入作為考慮因素是無法準確地及針對性地識別貧窮人口及制訂相應的扶貧策略。
第二，收入不一定完全反映一人的生活水平和質素。正如上述，即使一個人的收入低於貧窮線，只要他擁有一定的資產及資產回報，仍足以過著不為基本開支而愁眉不展的生活。相反，即使一個人取得高於貧窮線的收入，但是如果開支龐大，如租金、醫療、債務等，則可能連維持基本生活質素也有困難，嚴重者甚至造成營養不足、借貸度日等社會問題。只考慮收入而不顧生活品質的後果，就是導致委員會的焦點就是放在很多可能無須救助的人身上，對於真正深陷貧窮危機的人則置若罔聞。
第三，入息數據存在欺暪的可能，使參考入息作為依據的貧窮線並不一定真確而有效地反映社會的貧窮狀況。在2019年，學者Zachary Parolin發表論文，指出每年美國因為受訪人士刻意隱暪或不完全申報入息(Under-reporting)，引致福利部門每年額外發放的津貼高達300億美金，足見問題之嚴重性。聯合國及多個歐美國家的文獻都曾經提出，基於可能喪失政府資助的壓力或擔心納入稅網等因素，當受訪人士被問及有關入息的問題作統計之用，部分人可能有較強烈的誘因不完全和誠實披露入息，以致參考數據制訂扶貧策略的機構受到誤導，無法準確判斷貧窮情況。
其實，近年西方的學術界和政界已經愈來愈傾向以「消費貧窮」取代「收入貨窮」，作為衡量貧窮的標準。不過，「消費貧窮」並非嶄新的概念，早於1963年，美國經濟學家Mollie Orshansky便進行必要生活物資的物價與貧窮關係的研究。她認為，評估貧窮的最佳辦法就是按照家庭人口和組成結構，以及日常生活必要物品的物價，計算不同家庭類型的最低生活開支。在Orshansky的公式之中，假如某一家庭不能負擔最低生活開支，或是食物的開支佔了家庭開支的30%以上，便可被視為貧窮。
時至今日，部分經濟學家和社會學者都認為，以生活必需開支作為參考的「消費貧窮」，較單純以個人或家庭入息衡量貧窮的方法更加有效。例如由Bruce Meyer和James Sullivan共同展開研究發現，美國採用的貧窮線方法，概念上與香港一樣，即以「收入貧窮」判斷一人或一個家庭的情況，而在2010年，4人家庭的貧窮線為每年入息低於26,886美元(約20萬港元)。不過，兩位學者發現，假如貧窮線改為「消費貧窮」，即計算食物、交通、住屋、家電等基本生活條件的最低平均開支後，貧窮線可以降至18,000美元(約14萬港元)。
採用「消費貧窮」的好處，是它能更加準確反映一人或一個家庭貧窮的狀況。正如上述，收入不一定能夠完全反映一個人的生活質素，但是消費能力則讓可以了解該人或該家庭的生活品質。因此，如果那人或那家庭連應付基本生活開支都甚為勉強，已是陷入貧窮的最佳佐證。據統計，在「收入貧窮」下被定義為貧窮的人士，其資產較「消費貧窮」下被定義為貧窮的人士平均高出九倍，足證前者在評估貧窮狀況的局限，而後者則更加有效識別真正的貧窮人口。
此外，「消費貧窮」的採樣方法，使之較能避免「收入貧窮」經常面對的問題，就是受訪者(樣本)虛報或隱暪。相較於要求受訪者直接而如實地披露收入，要求如實披露消費習慣及生活基本開支情況是更加容易，故相關部門可以採集到準確的所需資料，從而有助制訂相關的支援策略。
然而，「消費貧窮」並非一個無懈可擊的衡量方法。首先，「消費貧窮」要成功運作，就必須為何謂生活基本開支下一清晰的定義，但這個定義註定難以成功獲得普遍認同。舉例來說，對於所有人而言，食物當然是生存不可或缺的必須品，因而食物開支理所當然地是「消費貧窮」下其中一個應該受到考慮的元素。但是，釐定用於食物基本開支的水平則容易造成爭議，因為各人的習慣和需要都是南轅北轍。不論最終開支水平是以健康或者溫飽的角度出發，相信都難以得出一個所有人都能接受的標準。
即使我們可以為食物開支達成共識，但是「基本生活」的定義仍然有很大的討論空間。例如二十年前，手機未必人人都有；時至今日，手機不單是娛樂和社交的媒介，也是工作和生活的一大重要工具，那麼，價值不低的手機、電話費和數據費是否應該算入基本生活開支的一部分，相信也難以形成社會上一致或多數的意見。這裡引伸一個值得注意的問題，就是基本生活是隨時代而變動，而物價更是長期波動，如果沒有定期的檢討，跟上物質要求和物價的變化，則「消費貧窮」根本無助反映和保障貧窮人口的問題。
另外，「消費貧窮」另一大問題只是著重解決眼前的生活困難，但是仍然沒有完全發揮扶貧的作用。無疑，以「消費貧窮」作為檢視貧窮問題的方法，加上適當的支援政策，可以改善貧窮人口的基本生活條件，避免因為消費能力不足而產生的住宿環境欠佳、營養不足等問題，但是並不代表這些獲得資助的人從此脫離貧窮，因為除了基本生活條件得到滿足以外，他們沒有獲得額外有利擺脫貧窮的資源，例如進修增值、儲蓄累積財富等等，最終結果可能永遠徘徊於勉強維持社會可接受程度中最低的生活品質。
有見及此，近年部分發達國家和地區，以至扶貧委員會在報告內亦有提及，應該加入資產方面的相關統計資料，增加「資產貧窮」的角度評估社會貧窮情況。
正如近年一本重要的政治經濟學著作<<廿一世紀資本論>>指出，雖然財富可以分為勞務收入與資本收入，而前者仍然是財富的主要因素，但後者的比例和重要性同樣以正在增加，成為社會財富日漸分配不均的一大原因。在預計未來的經濟和人口增長都會逐漸放緩下，資產的繼承將會使貧富之間的財富差距進一步擴大。因此，如何在資產方面協助弱勢的一群，是未來切入貧窮問題的一大要點。
以「資產貧窮」的視角分析貧窮的原因，是愈來愈多研究發現，先進國家和地區人民的收入雖然已經不至於跌入赤貧的境地，不過即使擁有穩定的工作和賺取一定的收入，個人或家庭仍然容易面對嚴重經濟脆弱性(economic vulnerability)，因為其累積的流動資產，例如存款、股票等，不足以應對突如其來的意外，如失業、病倒而無法工作等，使個人或家庭面對此等情況時會因而迅速墮入貧窮線之中。換言之，「資產貧窮」並非定義一群大家既有印象中飢寒交逼、朝不保夕的貧窮人士，相反，「資產貧窮」下的人的確擁有一些財富，只是財富的數量不足以使之過著相對穩定的生活。
現今有關「資產貧窮」的定義，大致可以分為兩類。一，是以流動資產相對於每月開支而定，一般而言，如果流動資產少於個人或家庭3-6個月的開支，即屬貧窮線以下；二，是以該社會的人均生產總值而定，資產少於人均生產總值之一半，便會被視為貧窮。以香港為例，2018年人均生產總值約為374,000元，即是流動資產少於187,000元的人，就是生活在貧窮線以下的人。
「資產貧窮」的最大優點，就是以較宏觀的角度看待貧窮問題。即使一個人或一個家庭收入不低，也有條件消費保障基本生活質素，但實際上可能面對著「餐搵餐食餐餐清」的問題，根本無法預留部分資金加以儲蓄，最終窮忙一生，連以備不時之需也有困難，遑論置業或享受優質的退休生活。
更有甚者，面對來勢洶洶的經濟衰退，如金融危機或疫症肆虐等，以「資產貧窮」作為扶貧指標可以有效減低經濟不景對基層僱員的衝擊。在現時沒有完善的失業援助制度，申領綜援的門檻又「高不可攀」下，失業或因無薪假而收入大減的人士可以因為「食老本」以致流動資產不足為由以獲得政府的補助，捱過陣痛。
當然，「資產貧窮」也有明顯的盲點，例如，由於計算單位是流動資產，部分心懷不軌的人可以把現金和存款投資於非流動資產如物業等以騙取政府的援助；部分人士可能收入豐厚，生活優越，卻因為揮霍無度而存款不多，從而被誤當成「資產貧窮」。
不論是「收入貧窮」、「消費貧窮」抑或「資產貧窮」，其實都有著不同的角度看待貧窮現象，而這種視角亦各有優劣。然而，有一點可以肯定的是，不同的視角便會產生截然不同的政策結果。例如在甲方法中被視為貧窮的人，在改為使用乙方法後便不算是窮人了。而由於乙方法可能存在水分，將不應被視作貧窮的人也一併統計，最終便會導致資源錯配，幫助一些無須受到幫助的人，而將應該得到幫助的人拒於門外。
這樣正好解釋為何坊間對貧窮人口數字感到訝異。因為一方面扶貧委員會報告中生活在貧窮線下的人數相當龐大，但是原來暗裡存在一定水分，另一方面部分市民正在掙扎求存，卻從來都不是扶貧委員會的關注對象和扶貧政策的直接受惠者。
既然任何衡量指標都必然引致「名不符實」或是「漏網之魚」的後果，那麼如何減少這種政策的負面作用便是扶貧委員會必須考慮的問題。若然委員會能夠同時收集收入、消費能力和資產方面的相關數據，以整體財富狀況定義當今社會的貧窮狀況，並為此制訂適當的扶貧策略，相信至少比現時單純從收入評估貧窮問題準確得多。
