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打擊地產霸權之外,還有資本霸權——對新時代工運的回應

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打擊地產霸權之外,還有資本霸權——對新時代工運的回應
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打擊地產霸權之外,還有資本霸權——對新時代工運的回應

2021年04月10日 11:27 最後更新:11:30

面對日益嚴峻的深層次矛盾,工聯會提出「新時代 新工運」的改革口號,除了一如既往著力改善勞工權益,更要解決房屋和財富分配不均的問題。為此,會長吳秋北撰文《安得廣廈千萬間!——新時代工運論述之三》,文中提出三個重點,分別是香港樓價昂貴,超越一般市民負擔水平;質疑香港並非土地不足,而是政商合謀不作開發;建議開徵土地閒置稅,逼使地產商開發土地增加供應。

無可否認,香港其中一個深層次矛盾的來源就是「地產霸權」。上月,立法會秘書處發表關於香港自置居所趨勢的研究報告,發現2004年至2019年間,樓價升幅為3.8倍,而同期工資增長卻只有0.78倍。樓市急升,而工資增長速度不能並駕齊驅,樓價超越市民的負擔能力,使本港住戶自置物業的比例僅得51%,遠遠落後於新加坡、台灣、日本等亞洲發達地區。其中,在35歲或以下的組別裡,1997年約21%能夠擁有自置物業,到2019年有關數字急劇下跌至7.6%。年輕一代置業困難,成為他們對政府怨氣殊深的主要原因之一。

在租金方面,根據差餉物業估價處的統計,以1999年作為基準年,過去二十年各類住宅單位租金的平均升幅達94%,同樣超過同期工資升幅。其中,租戶以基層和夾心為主的A類單位(429呎以下)升幅高於平均值,達到115.3%,換言之,租金急增對弱勢群體的衝擊更甚於中產及富裕人士。至於商戶方面,零售業和辦公室租金的同期升幅分別約為1.9倍和2.4倍,為中小企業帶來沉重的經營壓力。有團體的調查甚至顯示,租金佔大部分中小企業40-60%的營運開支,是多數小本經營的個體戶認為生意營運困難的關鍵因素。

樓價持續居高不下,青年人、基層和夾心置業無望,因而經常就住屋問題飽受困擾,進而影響人生規劃。即使能夠勉強「上車」的中產,也可能因供款與工資的佔比過高,生活壓逼得喘不過氣。同時,租金年年遞增,不但劏房戶首當其衝,住屋質素又貴又差,連原本可以自力更生的小商戶也因不勝負荷而被逼搬遷或結業。在樓價和租金持續高企下,沒有物業的市民成為社會競爭中的最大輸家,任由嬴家,即地產商和業主欺壓與剝削。可是,土地和房屋的問題,是否只是與地產商刻意壓抑開發,減少單位供應以牟取暴利,亦即「地產霸權」有關?如果「地產霸權」不是唯一因素,那又是什麼其他因素影響著香港土地和房屋問題?

 資本過剩和分配不均是房屋問題的根源

參考政府統計處的住宅單位和家庭住戶數目,2019年全港約有287萬個住宅單位,家庭住戶則有261萬個。乍看起來,住宅數目比家庭住戶還要多,在正常情況下香港根本不應該出現住屋短缺的問題。但是,這個數據存在著三個盲點。一,政府對於家庭住戶的數目的統計,是基於現存、可見的家庭數量計算,但是對於打算搬離現有住所另覓新居的市民,例如有意結婚的情侶、尋求私人空間的市民對房屋的需要,亦即社會正常而自然的需求,在統計的過程中是無從得知也不可統計的。

更加重要的是另外兩點,就是儘管家庭數目低於住宅數目,但是不代表住宅的類型與家庭的需要和條件必然匹配。現時香港各種房屋類型的比例中,只有僅僅高於30%為公屋單位、低於15%為資助出售單位,而私人房屋單位則約佔54%。如果每個家庭的經濟狀況與其單位類型是一致的話,以整體社會的收入水平而言,公屋和資助出售單位理應才是社會的多數。換言之,現時有很多對公營或資助房屋較大需求的家庭,在供應不足的情況下被逼租住或購買私樓,說明一方面部分家庭因居住開支問題而承受巨大的生活壓力,一方面公營或資助房屋依然是供不應求。另一點是,就算住宅比家庭為多,但是在嚴重分配不均下,即是有人擁有較多(或愈來愈多)房屋業權,而其他人則無法置業,那麼社會對房屋的自然需求也是無法減少的。

當社會長期側重私人樓宇市場,而財富分佈又高度不均,於是私樓市場便成為資本湧入和財富增長的最佳土壤。引用差餉物業估價處的數據,以1999年樓價為基準年的話,其實2000年至2006年香港的樓價都是處於下跌的狀態,其中2003年的樓價更加較1999年下跌接近40%。直至2007年,樓價終於走出低位,但其升幅也不過是較1999年稍稍高出1.4%,考慮當時的通脹和經濟發展情況,有關升幅實屬合理的範圍。但是到了2009年,樓價突然迅速增長,較2年前高出18.4%。自此之後,私樓連同資助房屋樓價暴漲的情況便一發不可收拾。

為何香港樓價經歷十年相對合理及可以負擔的時期,卻在2009年突然出現激烈的變化?因為2007年美國出現次按危機,大量借貸信用欠佳的美國民眾因經濟衰退而無力償還房貸,使因房貸衍生的金融產品價值大幅蒸發,造成金融市場急轉直下,不少大型企業及銀行都面臨崩潰的危機。美國政府為了挽救岌岌可危的銀行業、金融業和製造業,以三種方法增加市場上貨幣的供應和流動刺激經濟,分別是推出7000億美金方案拯救企業渡過難關、降低銀行存款準備金要求以增加市場借貸活動及積極下調利率吸引投資和消費。結果,美國的量化寬鬆政策不但令國內的貨幣迅速增加,同時這些資本亦向全球擴散,尋找有利可圖的機會。因此,香港的貨幣供應(M3),便由2006年約5萬億,急增至2011年的8萬億,增幅高達6成之多。由於資本數量增加,擁有資本的人也樂於透過資本累積更多財富,便將這些溢出的資本瞄準結構失衡的香港住房市場,以炒賣的方式不斷推高樓價。

正如馬克思在《政治經濟學批判大綱》所說「累積啊!累積啊!這就是摩西和先知」,擁有資本的人利用資本累積更多的財富,從來都是資本發展的必然形態。因此,不單是房屋迎來誇張的增長幅度,其他可以炒賣的工具和產品都成為資本虎視眈眈的市場。例如自1997年起運輸署再無額外增加供應的市區的士牌,在1997年至2003年期間雖然有起有落,但是車牌最高價錢也不過350萬。直至08、09年開始深受量化寬鬆政策的影響,車牌上升趨勢便呈現一條長長的直線,躍升至2010年的550萬,兩年後更加突破700萬;同樣出現異常價格急升的產品是金,雖然金本身就是一個歷史悠久的投資工具,亦有健全的商品交易市場,但是長期以來它的價格變動不大。在1982年至2000年間,金價甚至一度呈現下跌的趨勢。可是,同樣地,在量化寬鬆以後,金價在短短三年之內由最低560美元一盅司,上升至2011年最高約1800美元一盅司。可見,貨幣不受限制地增加造成資本的急速擴張,而資本又絕不錯過任何有助升值或保值的機會,從而任何可被炒賣的工具都容易出現史無前例的價格高峰。

當然,房屋的重要性與其他用作資本增值的工具不同,因為前者承載社會作用,既可讓人有安身之所,建立穩定的生活;也有助人生規劃,如婚姻、生育等,對社會發展舉足輕重。因此,即使資本大舉進入各個市場,嚴重扭曲大量投資工具的價值,一般市民也會因為房屋的切身和獨特作用而尤其關注樓價的升幅。由於樓價高企的問題是自然需求和資本需求同時出現而產生的結果,所以筆者相信即使增加土地和房屋供應,在直至供應和需求達到接近均衡的狀態之前,由於自然需求未能得到滿足,資本需求仍然可以利用住房短缺以牟取暴利,因而樓價下跌的幅度未必太大(甚至更有可能繼續上升),置業困難的問題在一段時間內還是難以根治。

資本累積速度快  針對資本將房屋市場撥亂反正

同樣值得關注的是,即使社會有力在一段較短的時間內大量推出土地及發展房屋,成功回應自然需求從而減少資本借機炒賣房屋及刺激樓價,資本作為一個擅長鑽營任何可以增值機會的載體,還是可以湧入其他市場,達致財富增長的目的,並為社會帶來另一種負面影響。舉個例子,假如資本從住屋市場撤走,也可以改為投資(或炒賣)同樣需求殷切的商廈及工廈市場。當商廈及工廈的價錢貴得令人難以負擔,便有可能減低企業在香港投資的意欲,進而拖慢經濟發展的速度和就業市場的機會;或是活躍在工廈的小型店鋪和其他從事非生產或消費活動的機構如藝術表演團體等,也有機會失去容身之所,從而限制這群工廈用家的事業發展機會。無論資本最終流向和衝擊香港任何一個市場,最終必然造成一個結果:擴大貧富差距。能夠透過資本影響市場的人,或是因為擁有獲得資本「寵幸」之投資工具的幸運兒,其財富便會拾級而上,進一步拉開與無產者的距離。

《二十一世紀資本論》的作者、法國經濟學家Thomas Piketty提出,資本主義的結構矛盾,可以化為一條簡單的數學公式,就是R>G。所謂R,是指資本報酬率,而G則是經濟增長率,即是說資本投資帶來的財富,永遠較社會經濟增長帶來的財富更多和更快。所以只要擁有資本並進行投資,便能享受比無產者更大的經濟回報。香港作為一個外向型經濟體系,依重金融業支撐經濟,容許甚至鼓勵世界各地的資金進入香港從事各式各樣的活動,結果就是造成資本的極端膨脹。至於受薪的弱勢群體或無產者,無論如何努力上進都難以追上樓價升幅或者其他炒賣工具的價格。因此,改善住屋問題,除了開發土地增加房屋供應之外,還要推出針對資本的措施,透過壓抑資本增長以達致調節樓價的效果。

其實,政府並非對資本湧入住屋市場問題視若無睹。早在2010年,政府已經推出針對炒賣樓宇行為的「額外印花稅」,向購入單位後兩至三年內再次轉售的單位徵收相當於單位價值5%至15%不等的稅款(後來調升至20%)。在2012年,為了打擊海外買家和非個人名義買家的炒賣活動,政府推出「買家印花稅」,針對性地向這兩類人士額外徵收成交價15%的稅款。直至2016年,政府推出「加辣」措拖「從價印花稅」,除本地首次置業人士之外,不論單位以任何價格出售,所有買家都必須劃一繳交15%印花稅。

然而,即使政府多番推出打擊炒賣行為的額外印花稅措施,香港樓宇交投總量和樓價問題仍然沒有向好的方向進發。一方面,自2016年推出「加辣」措拖以來,除了當年的住宅單位交易較往年減少約1,000宗至54,700宗左右之外,2017、18和19年分別錄得約61,500、57,200及59,700宗,樓市過份活躍的買賣情況根本沒有改善;另一方面,採取減少炒賣措施以調節樓價的政策目標,同樣宣告失敗。在2016年至2019短短3年間,樓價攀升接近97%,反映相關政策未能達到壓抑樓價上漲的作用。

原本推動針對資本增長的政策,是最有利於控制樓價的做法。可是,香港現時的情況卻事與願違,究其原因,正是政府看出問題,但力度不足。無疑,政府以「需求管理」的思維打擊炒賣,理論上有助管理資本需求,從而減少社會對私人住宅的熾熱追求。然而,因為賣家,尤其持有物業時間相對較長的業主,在過去這段樓價急速增長的時期已經享受驚人的資本升值,並且在交易的過程中無須繳付懲罰性稅款;而擁有大量資本、尋求圖利機會的買家又在繼續看好私人住宅供應短缺下單位潛在的保值或升值的能力,願意繳納更多印花稅作投機或增值之用。這使買賣雙方都無懼任何政府的「辣招」,樓宇交易氣氛持續高漲,進而不斷刺激樓價。

由於房屋問題不僅源於供應不足,亦是資本霸權的問題,所以政府除了應該積極開發土地之外,還要推出針對和壓抑資本快速擴張的政策。而參考世界各地的例子,包括英國、德國、澳洲、加拿大、瑞典等,針對資本增長的最佳辦法就是開徵「資產增值稅」。以英國為例,不論是否國民,只要在當地從事資產買賣活動,如住房、租金、股票、債券、古董、珠寶等並獲取收益的話,便要向政府繳納一定稅項。而英國制度的特點,就是稅率會根據納稅人的收入水平及資產類型而有所不同。按照2020-21年度的計算方法,單身人士年收入在37,700英鎊或以下(約40萬港幣)只須繳納基本稅率,超過這個收入水平才須納入高額稅率。而因應資產類別,基本和高額稅率也有分別。非住屋的資產,包括鋪位、股票等,基本和高額稅率分別是10%及20%;至於所有非自住房屋,基本和高額稅率則分別是18%及28%。

住房與其他資產的增值稅率有所不同,正是顧及住房的社會作用,以更有阻嚇性的稅率抑制炒賣風氣,減低社會對置業困難的不滿及其影響。因此,香港政府除了應該開徵資本增值稅打擊資本霸權的同時,還應該額外設立「特別住房增值稅」。考慮到香港的私樓市場在20年時間裡出現翻天覆地的變化,要有效壓抑樓價,「特別住房增值稅」還要作出兩項特別調整:適用範圍涵蓋自住物業,且稅率不應低於30%。

「特別住房增值稅」應該涵蓋自住物業的原因有二。一,參考外國經驗,經常發現擁有多個物業的人會在出售其中一個名下物業前,向相關部門申請改變自己常住地址,令出售物業變成所謂的自住物業,逃避繳納稅款。二,部分賣家善價而沽,是為了換取現金另外購置一間更加心儀的單位,亦即所謂「樓換樓」。當然,筆者絕對支持任何具備經濟能力的人士改善居住質素,但是「樓換樓」同時製造一個社會問題,是他們本身已經擁有自住居所,但是因為出於改善居住質素的原因而繼續尋求更好的置業選擇,令市場供求失衡的問題更見惡化,為未能上車的市民帶來更大的困難。更甚的是,大部分「樓換樓」的人士,都是追求比現有單位更大更好、亦即價錢更高的單位。當一個人進行這種行為,對樓市可能影響不大,但是如果一班人放眼比自己持有的物業更加昂貴的單位,就會形成漣漪效應,持續推高樓價。

當所有住房買賣都受到「特別住房增值稅」的規限,賣方過去一段時間累積的物業升值便會大打折扣。由於轉售物業後無法獲取較多的回報,便可增加其換樓的難度,減低賣家出售單位的意欲及刺激樓市的幅度。如果賣方想維持原有升值水平所帶來的利潤,就惟有將物業加價出售。然而,現時的樓價水平已經處於瘋狂的狀態,如果進一步提升價錢,加上購入物業需要繳納額外印花稅,相信絕大部分出於尋求資本增值的買家在衡量潛在利益與成本後都會望門興嘆。即使有買家選擇入市,但基本上單位已經失去再度出售的潛力。如果私人樓宇變得「有價無市」,加上預期未來政府大量開發土地和興趣房屋,則樓價穩步回落之日不遠矣。

無疑,有關做法會大幅減少交易,從而衍生兩種情況。一,因為市場供求同時下降,有意置業的人士,尤其首次置業人士的「上車」難度大增。二,資本作為一個擅長把握機會的工具,自然會放棄炒賣以追求資本增值的形式,改為出租單位圖利。可以預見,在住屋供求關係接近均衡之前,由於買方,特別是源自自然需求的買方,因應較難置業而轉向尋求租屋,於是與只能選擇出租單位圖利的業主一拍即合,使租務市場變得熾熱。有見及此,除了透過特別住房增值稅改善樓價問題外,還要推出工聯會及不少民間團體呼籲多時的租務管制避免租金飆升,保障租客。

最近,劏房租務管制研究工作小組提交報告,建議包括規定所有劏房業主必須與租客簽訂「標準租約」、保障租客有權續租一次以享有在同一單位的4年租住權、租金加幅上限為15%等等,以加強保障劏房租戶的權益。然而,如果預期租務市場將會升溫,其實有關保障建議可以擴大及涵蓋至非劏房單位,讓所有不同單位類型租客都能夠以合理的價錢享受相應的居住環境。

筆者認為,香港可以參考紐約或德國的租務規管模式,加強保障租戶的權益。前者的做法是推出「租金穩定機制」,成立「租金指引委員會」,就著排污費及水費、保養維修費用、利率、生活開支、單位供應量及空置率等綜合因素,每年公佈及調整樓齡較大的單位租金水平一次。至於後者的做法,就是要求各市各區設立「參考租金」數字,而任何業主和租客簽訂合約時的租金水平不得超過該市或該區「參考租金」的20%。假如個別城市認為當地出租單位供應緊絀,則可援引「租金煞停機制」,將租金上限設在「參考租金」的10%。

不論設立「租金指引委員會」抑或制訂「參考租金」,都是將釐定租金的權力,從市場或業主手上取走,交由公權決定以避免租金開天殺價的有效辦法。過往,不少經濟學家都質疑租務管制會導致業主的成本增加而選擇不再出租單位,減少市場供應,反而對有需要的租客造成不公。然而,租務管制和資本增值稅(以及特別住房增值稅)應當是相輔相成,不可或缺。除非業主願意丟空單位不賣不租(但是其實仍然可以透過物業空置稅逼使其兩擇其一),否則當他們明白炒賣物業並不是一個可行的資本增值方法,就只能接受規範較多、傾向保障租客的租務管制條例,因而市場上的出租單位不會減少,更不會對需要租房的人士帶來太多不便。

結合資本措拖與增加供應的方法  融合房屋與「資本餽贈」的概念

當然,任何打擊資本的方法,目標主要是收窄貧富差距,減低不勞而獲地、透過累積資本作為主要收入的發展模式對依賴勞務收入人士的影響,建立一個公平公義的社會。由於打擊資本主要針對因資本需求而衍生的問題,不能滿足社會對房屋的自然需求,所以壓抑資本的措施只能視作解決房屋問題的過渡性方法,或是其中一個基本條件。誠如會長吳秋北所說,增加房屋供應才是長遠解決房屋問題的不二法門。當我們談論增加房屋,必須結合資本特點和社會需要兩種角度,掌握資本增值的速度總比經濟發展為快的長期定律,讓更多市民擁有作為資本的物業,方可在解決房屋短缺的同時,避免再次發生因為資本急速膨脹和分配不均而造成的置業及其他社會問題。

上文提到的法國經濟學家Thomas Piketty在前年出版的新作《Capital and Ideology》(暫譯:資本與意識形態)提出「資本餽贈」(Capital Endowment)的概念,認為西歐、美國、日本等富裕國家的雖然有著出色的經濟發展水平,人均資產達到20萬歐元,但是,這些亮麗數字的背後,其實蘊含著極端的社會不公,因為社會財富高度集中在財富最多的10%人民手上,而排名50%後的群眾,其財富則遠遠不及平均數字,進而「影響他們參與經濟和社會生活」。為了扭轉財富分配嚴重不公的情況,Piketty提議這些國家應該以人均財富60%為標準,向合資格的25歲或以上的公民提供12萬歐元(120萬港元)作為「資本餽贈」,讓他們在相對平等的機會和環境下自行決定如何利用這筆金錢,如置業、創業等等。

其實,Piketty的觀點正是了解資產分配不公才是貧富差距日益擴大的主因。只有讓每個人都得到擁有資本的機會,即是俗語所謂「第一桶金」,讓人透過適當的投資發揮資本增長較快的特點達致財富增值,才有望改善貧富懸殊及社會不公的問題。套用這種觀點在香港房屋問題身上,既然房屋也是一種資本,在考慮如何規劃及興建房屋時,除了應該顧及市民的住屋需要和實際能力,亦要有助獲得房屋的人拉近貧富差距。房屋,與現金或其他資產一樣,其實都可被視為「資本餽贈」的一種形式,從而給予市民可以增值的資本和安身的居所。因此,當考慮到房屋應該具備資本的特性時,便可以引伸出香港需要的房屋策略,就是建立一套以資助出售房屋為主的發展模式。

社會不少團體和人士都認為增建公屋是解決住房問題的最佳辦法,不過,從資本的角度出發,公屋肯定不是對資產貧窮人士最有利的政策。無疑,公屋租金廉宜,不論公用或是私人地方維修改動也有政府一力承擔,對基層市民而言確是方便、實惠。然而,公屋一方面能夠讓基層市民舒緩住屋負擔,一方面其實也要他們付出相應的代價,就是住戶永遠只是租客,不能擁有、轉售或隨意轉讓單位。換言之,住戶不能把公屋單位作為資本,享受資本增值的好處。雖然公屋制度本來就是服務資產貧窮的市民,但是很諷刺地,公屋制度正正讓資產貧窮的問題一直延續。當包括房屋在內的各樣資本價格一路上揚,除非公屋住戶省吃儉用,加上擅長理財和投資而累積大量非物業資本(但是試問收入和教育水平相對較低的公屋住戶有多少人能做得到?),否則資本匱乏或資本相對不多的公屋住戶便難以追上有關幅度,使社會財富分配存在極大的差距。

因此,不難發現,對住屋問題怨氣最大的群體,正是包括許多公屋住戶的第二代在內的夾心階層人士。因為只要公屋戶主規行矩步,尚且可以在其單位頤養天年。可是,沒有繼承權利,而且資本不多甚或根本沒有資本的公屋二代,便要面對「自立門戶」的考驗。問題是,社會嚴重缺乏與公屋二代或夾心階層人士收入和資產水平相適應的房屋配套。假如他們申請公屋,便要面對十分嚴苛的申請要求,因為一人單位每月入息上限僅為$12,800,在最低工資的保障下,即使從事低技術、低學歷工種的草根僱員恐怕也難以符合。就算以家庭為單位提出申請,3人家庭的入息上限也不過是$24,410,即是夫婦其中一人很有可能須以兼職為生或是放棄事業,為求磚瓦蓋頂而被逼犧牲,忍受較差的生活質素。至於租住私樓或購買物業,在租金和樓價都不斷上漲下,也明顯與夾心階層的經濟條件脫節。最終,這群無產的夾心階層,便面對著最為嚴峻和逼切的住屋問題。

根據政府統計處的資料,收入介乎$10,000至30,000的打工仔女,佔整體勞動人口超過一半。既然這些市民大多無法申請公屋,更加難以奢望購買私樓,惟有兩個方法可以協助他們扭轉困境。一,大幅放寬公屋的申請資格,讓夾心階層也可租住;二,提供資助出售房屋,包括居屋、首置上車盤等,讓其以合理的價錢得到居所。然而,正如上述,第一個方法存在用家無法擁有房屋作為資本的問題,導致住戶的財富難以追上社會財富發展的步伐。而非戶主在跳出原有單位後,在缺乏龐大的資本和豐厚的收入下,便會容易陷入置業困難的煩惱。因此,最理想的房屋政策,就是著力發展以資助出售房屋為主的建屋策略,利用政府對房屋的補貼及讓市民擁有房屋及其資本意涵作為「資本餽贈」,讓有住屋需要的市民能夠以可以負擔的價錢享受私人居所,並為其帶來資本及資本增值的可能,達致社會財富再分配的效果。

雖然筆者建議政府發展資助出售房屋,但是並不代表現時資助出售房屋政策完好無缺。事實上,資助出售房屋的定價與私樓市值掛勾的做法,在現時沒有強而有力的樓價管理措施下,私樓價錢一路攀升,最終結果就是變相抬升資助出售房屋的售價。雖然特首林鄭月娥在2018年提出修訂居屋定價機制,改變居屋以市價7折出售的慣例,一度將折扣比例定在52折和6折,但是仍然對夾心人士置業和供款帶來沉重的負擔。例如2018年開賣、位於啟德的啟朗苑居屋,新折扣下每呎價錢近$9,700,而最新一期的居屋如鑽石山啟翔苑的呎價亦接近萬元,實在超出不少夾心人士的負擔水平;至於被視為居屋與私樓之間的新一個置業階梯、首置上車盤煥然一期,呎價更加高達$13,000,相信即使是部分中產也會對住屋開支感到吃力。因此,政府除了應該加建資助出售房屋之外,也要重新設定資助出售房屋的定價模式,與市價脫勾並以成本價或成本價加上少許利潤作為售價,才能真正迎合市民的真正住屋需要。

雖然筆者強調資助出售房屋的重要性,但是絕非代表反對興建公屋,而是鑑於公屋嚴格的申請門檻和欠缺累積資本的能力,它不應該被視作解決住房問題的首選。不過,社會仍然存在部分收入處於「赤貧」狀態的市民,未必具備足夠能力負擔置業及其他相關開支,因而對公屋有較大偏好。故此,即使在資助出售房屋為主的發展模式下,公屋依然扮演著不可或缺的角色。政府近年改變新市鎮的房屋發展比例,公營及資助房屋與私樓比例由64比提升至73比,但是佔據7成的公營及資助房屋之間的比例,其實沒有一錘定音的說法,仍有可以調整的空間。如果根據以上的建議,佔較大比例的房屋類別就不應是如社會部分人士及團體所倡議的公屋。

誠如新馬克思學派的美國社會學家David Harvey所說,「資本的累積與悲劇是同時出現的」。樓價急升造成置業困難是因為資本,貧富懸殊愈趨嚴重也是因為資本。所以,任何針對資本的措施,不論是對資本徵稅,抑或增加資本(房屋)的供應和完善分配,都是應當採取而且必須同時執行的策略。唯有對過剩的資本窮追猛打,我們才能實現社會穩定公平,安居樂業的目標。




黃遠康

** 博客文章文責自負,不代表本公司立場 **

愈來愈多時事評論人和政黨開始談論社會的「深層次矛盾」,認同貧窮問題是香港民怨積壓的主因之一。然而,當我們高談闊論「貧窮」的時候,究竟「貧窮」是什麼?政府對「貧窮」的定義是否合理?如果政府的定義並不準確,那麼,能夠對症下藥的定義又應該是什麼?

 

其實,對於貧窮,世上不存在絕對而統一的看法。例如,根據聯合國的定義,任何人每日收入低於兩元美金(約16元港幣)即屬貧窮;至於近日宣佈成功脫貧的中國內地,則以每年收入8,000元人民幣為標準,低於這個收入水平的人才會被介定為貧窮人口;在美國,貧窮是指一人的年度收入低於12,880美元(約100,464元港幣)。可見,貧窮不同於科學、數學,並沒有全球公認的劃一指標,而是按照各個社會的實際情況,包括經濟發達程度、物價、人均收入等因素而自行調節。

因此,筆者在標題上特別強調「香港」二字,是希望強調和探討屬於香港這個社會獨特而適用的貧窮定義。現時,政府官方介定貧窮的方法,是以自2013年起由扶貧委員會調查及公佈的「貧窮線」為基準,即收入低於住戶入息中位數的50%。按照政府統計處公佈2019年的數據,一人月入中位數為9,000元,故每月收入低於4,500元便是貧窮人口。

不過,扶貧委員會強調,「貧窮線」與「扶貧線」是兩個概念,即使某位市民的入息處於貧窮線以下,政府也不一定提供援助。反之,處於貧窮線以上的人,也有可能符合資格領取部分的社會福利,例如在職家庭津貼、鼓勵就業交通津貼等。對於處於貧窮線以下人口而言,最常見的援助可以分為兩種,一是綜援、長者生活津貼等必須符合門檻極高的入息和資產審查方可領取的現金福利;二是提供基本的生活保障,例如公屋。

換言之,在政府眼中,只有能夠符合取得社會福利資格的市民才算是真正的貧窮,而當他們得到有關福利後,則會被視為已經脫離貧窮。因此,在扶貧委員會的最新報告《2019年香港貧窮情況報告》以至勞工及福利局局長羅致光的說法,都堅稱雖然多達149萬市民處於貧窮線下,但是經「政策協助」後,貧窮人口便「大幅下降」至約60多萬。

然而,以綜援為例,一個健全成人的申請資格,是資產不可超過33,000元。而申領人士能夠領取的每月標準金額,則不過2685元。在香港這個生活成本騰貴的地方,如果有人計算連同現金、存款在內的資產低於33,000元,相信其生活質素已經不單單只是貧窮,而是赤貧。即使綜援受助人享有租金補貼和免費公共醫療等福利,在月入僅僅2685元的情況下勉強維生,難道就不算是貧窮了嗎?

因此,更多基層港人的習慣是自力更生,不依靠政府一分一毫的福利津貼。在最低工資的保障下,只要上班時間和日子不過分地短,基本上其收入肯定在貧窮線之上,甚至超出政府所有社會資助申請條件的上限。但是,這些人朝不保夕、勞勞碌碌的市民,為什麼在政府眼裡就不屬於貧窮甚至不配享有任何社會支援呢?

這個現象衍生一個重要的問題,就是香港政府現行衡量貧窮方法上出現嚴重漏洞,單純以收入判斷市民是否貧窮和是否需要福利補助。可是,雖然收入貧窮是一個相對方便評估貧窮程度的方法,卻有一個明顯的缺陷,就是無法判斷該人的生活質素。例如,一個人即使收入頗高,但如果生活必要開支如債務、租金、醫療開支等負擔太大,則該人的生活質素處於貧窮線以下也不足為奇;相反,就算一個人收入較低,處於貧窮線的水平,卻有著豐厚的資產及投資回報,其生活水準也不成問題,此現象在已達退休年齡仍然孜孜不倦投身勞動市場以打發時間的長者中尤為普遍。結果,一大群超出政府「貧窮」界定的有需要市民,便被社會福利保障拒於門外。至於符合社會福利資格的市民,在苛刻的申請要求和微薄的社會津貼下,也輕易地被視為「成功脫貧」。

更加重要的問題是,究竟貧窮的標準以至福利的資格應該如何釐定。以公屋為例,一人公屋單位的要求是申請人的月入不得超過12,800元,至於三人單位,申請人之月入則不能多於24,140元;但是,根據學生資助處有關中、小學生書簿、交通及上網津貼,三人家庭月入必須低於13,800元方可得到全額資助,月入高於16,000則連申領半額資助的資格都失卻。在此,筆者必須質疑,既然住屋開支和子女教育開支都是家庭的重大負擔,兩者同樣有著舒緩貧窮問題的重要作用,那麼,為什麼取得相關福利的準則就差距甚大?

從以上幾項社會主流福利項目可以看出政府在有關問題上的三個重要思路,第一,雖然在政府眼裡,需要領取相關福利的市民就是貧窮人口,但是貧窮的定義存在很大的彈性空間,不同項目的申請條件並不一樣。至於能夠定義每個項目申請資格的單位,就完全掌握於政府手中,項目的受惠人數和援助程度取決於其扶貧思維和策略。第二,現時政府對於扶貧的思維和策略,是為合資格人士提供香港社會裡最低程度的生活條件,使申領人有機會獲得住所、食物、水電、教育等現代社會的最基本生活質素,但不會額外考慮提供基本生活以外更多的支援,否則申領人就必須跳出社會福利制度。第三,雖然各項福利的資格是浮動的,不過由於政府的扶貧策略只是提供最簡單和最低層次的生活支援,所以還是可以看出政府的目標群眾,大約是月入13,000元左右或以下的人士,而處於這個收入水平以下的人,則有著不同程度的支援,如相對接近上限的市民,就只有申請公屋資源;處於最底層的,則可獲得綜援等現金支援。至於在政府眼中不符資格申請福利的市民,就是沒有明顯經濟和生活困難,無須政府幫助,能夠「自力更生」的人了!

但是,既然政府在貧窮問題上有著至高無上的決定權力,政府的扶貧思維卻只停留在最低層次的生活援助,從而只能舒緩一部分基層市民的困難,明顯已經脫離香港社會經濟發展和隨之出現的階級結構的步伐。

香港過去幾十年經歷深刻而劇烈的產業變化,由上世紀六、七十年代以輕工業和製造業為主的經濟體系,在經過產業轉型及擴大高等教育等因素下,逐漸轉變為以金融、服務、文職為主的發展模式。以前絕大部分的勞動人口是工人,即是屬於基層。相反,現今主要的勞動人口則是文職白領,而按照他們的收入水平,除非是專業人士、管理階層、企業精英、否則多數人的收入水平和生活質素遠不如中產優越和舒服,但是又稱不上是基層,筆者故且稱他們是「夾心」。

如果我們按照政府粗疏的階級劃分方法,即單純以收入水平作為指標,則可以發現夾心階層其實才是社會的多數。根據2020年第一季的數字,收入介乎10000元至30000元的勞工,佔整體勞動人口高達54%,約190萬人。至於收入在10000或以下的,約佔10%,意味著月入30000或以上的市民,大約有36%。當然,部分月入介乎1萬至3月的群組當中,可能部分都是正在領取或合符資格領取社會福利的基層,但即使扣除這類人士,夾心也無可否認仍然佔有相當突出的比例。

可是,政府對收入貧窮的盲目崇拜,僅僅願意向收入偏低的人士提供社會保障,令同樣面對嚴峻生活壓力的夾心,難以分得政府福利的一分一毫。於是,夾心的生活質素和前景,便如日本社會學者大前研一的說法「M型社會」一樣,因為中產階級的萎縮,而富人與窮人之間的財富差距擴大,面臨逐步下流的困境。

因此,香港思考和扶助貧窮的方法,必須摒棄昔日只是著重收入貧窮和視提供基本生活需要就是脫離貧窮的守舊思維,重新建立和認識香港這個發達先進社會中應有的貧窮定義。明顯地,這種貧窮不再是純粹的收入貧窮,亦未必需要及不能單靠現金補助以解決,重點是在於看見夾心的內在貧窮。

內在貧窮與收入貧窮不同的地方,是內在貧窮不是硬性的指標和數據,不能按照客觀標準量度,而是更加接近於一種生活和心理的狀態。具體而言,內在貧窮可以分成三大部分。

第一是「機會貧窮」。英國社會學家Zygmunt Bauman的著作《工作、消費與新貧》和《全球化》分別指出,在全球化仍未成熟的年代,不少企業或工廠都採取類似日本的營運模式,有著嚴謹分明的人員架構。每個職級都會因應上級的升遷或退休而取而代之,變相只要員工在機構內服務一定時間,就必定得到相應的機會。加上當時普遍採取「終生聘用制」,除非特殊原因,否則終其一生都可以在同一公司中任職。因此,當時的僱員因為大多擁有向上流動的機會,也相對容易作出人生規劃,如置業、成家、生育等等。

不過,全球化的來臨,促使這套曾經大行其道的企業制度和文化在激烈的競爭下蕩然無存。企業為了增加優勢,想盡辦法節約成本,要麼大幅削減中層管理人員職位,要麼轉移生產基地,搬遷企業至其他營運成本較低的地方。於是,由於有助提升階層地位的職位在市場中大量流失,社會流動的機會便大幅減少。

雖然筆者未能收集過去數十年間,社會各個階職的職位數字的變動,但是我們仍然可以憑著由政府統計處分別在1996年和2011年進行的《經理級與專業僱員薪金及僱員福利統計報告》找出呼應機會貧窮的證據。向來是香港經濟支柱的金融業,在1996年該行業有多達25個工種的薪酬被列入調查和統計之中,到2011年,相關工種已經減少至18個,意味即使發展蓬勃的金融業,同樣出現中層職位流失的問題。情況更加嚴重的有另一支柱產業 – 貿易,1996年貿易界別有13個工種列入統計對象,到2011年則減少至9個。其中,部分工種如出入口經理、財務或會計經理等職位的工資增長遠遠落後同期各行業約30%工資增長的幅度,有崗位(商品部經理)在15年間工資甚至完全沒有變化。

機會貧窮造成的最大問題,就是除了少數精英、具背景或運氣甚佳的人,社會長期出現一大群人處於相約的社會階級,既難以力爭上游步向中產以享受相對優質的生活,也未能進入社會安全網享受福利保障。在社會財富兩極化愈趨嚴重的情況下,夾心充滿對階級下流的恐懼,對生活前景感到悲觀和憂慮。

第二種貧窮是「安全貧窮」。誠如上述,現時香港的社會安全網,只是針對在這個先進、發達的社會中屬於「赤貧」,即社會最底層的一群,並根據不同程度的赤貧發放不同類型的社會福利。以最極端的赤貧為例,便可以領取綜援的現金及基本生活保障;次一等的赤貧,則可以領取低收入在職家庭津貼等少額現金補助;再次一等的則可能是非現金補助,而是個別必要開支的津貼或支援,例如學童車船、書簿津貼或公屋等等。

表面上,香港社會安全網能夠幫助赤貧人士,一定程度上舒緩他們的生活困難。可是,只要細心一想便會發現這個所謂的安全網的目標和對象非常保守和迂腐。由港英年代至今,香港社會安全網存在的目的,以至其實際提供的支援,都是充滿著「新自由主義」的色彩。政府的行為如同右翼自由主義者Robert Nozick的倡議一樣,維持在「小政府」(minimal state)的狀態,避免承擔過多照顧弱勢市民的責任。即使政府提供福利,主要作用也是維持一個公民在社會中最基本、最簡單的生活需要,減低因貧窮所衍生的社會成本(例如動亂、城市儀容、治安問題),而不是出於守護或建構人的尊嚴、或是承認社會福利是公民權利的角度出發。

由於政府本身就不傾向提供完善的福利制度(甚至是鼓勵市民離開安全網),所以安全網的對象,只是覆蓋社會上的赤貧人口,一旦在收入或資產方面稍稍超出赤貧的定義,則幾近與社會福利絕緣。不過,必須指出,雖然夾心的確在收入上比赤貧、基層為多,但其生活質素則不一定較好,因為前者幾乎不能享有各種社會福利,而且需要自行承擔住屋、醫療、教育等各項家庭必要開支。在扣除這些生活成本之後,夾心能夠消費和儲蓄的金錢可能比一個基層更少,尤其是那些收入水平只是僅僅高於政府福利標準的人。對於夾心而言,他們唯一可以享受的社會福利,便是十多年前一度消失、現在重新推動、資源卻杯水車薪、僅得2%成功率的居者置其屋計劃(居屋)。

美國社會學家Richard Sennett在經典著作《The Corrosion of Character》提到,人的價值、尊嚴和安全感很大程度上是來自工作,工作帶來的產出、回報和性質成為人自我肯定的一個準則。可是,在工業化、全球化和智能化的年代,人與工作的關係變得疏離,工作不再成為人類穩定而可靠的生活質素和自我價值的來源,因而逐漸出現不安的情緒。可惜,政府的政策思維未能追上當今社會發展的步伐下,對於這群因為大環境迅速變化而產生內心不安的夾心拒於社會保障的大門之外。即使夾心選擇領取社會福利,也只會出現以下兩種情況。一,放棄現有的工作和生活,接受政府僅供維持低度需求的補助,正式流向赤貧;二,奢望和等待政府提供小量容許夾心人士也可以申領的社會資源,期間繼續苦苦掙扎。可見,夾心不論在社會或工作中基本上都難以得到維持其生活質素的有力依靠,使其不安感覺愈趨強烈,甚至成為社會問題的根源。

第三是「尊嚴貧窮」。由於單憑工作已經難以促使夾心向上流動,政府亦不願為夾心提供社會保障,因此絕大多數的夾心都沒有選擇的餘地,只能繼續腳踏實地埋頭苦幹,嘗試在中產與基層之間的生活游走。可是,正正因為夾心沒有優厚的財富,工作又充滿不穩定性,更不願生活每況愈下而變成基層,於是對於無理的工作要求只能低聲下氣,逆來順受,工時問題正是一個最佳例子。

根據經濟合作暨發展組織的資料顯示,全球每年人均最高工時的地方,是美洲國家墨西哥,達到2157小時,即每星期工時約41.5。然而,根據立法會的研究顯示,香港每星期的平均工時為42,即每年工時為2184小時,工時問題較不少第三世界國家如哥斯達黎加、智利等更加嚴重,是世界上除新加坡以外工時最長的地方。

工時過長,甚至工餘時間都不能避免工作指令的騷擾,進而影響個人健康、家庭生活和人際關係,除了是因為香港直至目前仍然沒有立法規管標準工時、甚至整套勞工保障制度依然漏洞處處之外,亦因為夾心人士缺乏討價還價的籌碼。為了維持現有的生活和寄望未來待遇有所提升的可能,根本無力拒絕資本家對勞工的任意剝削和踐踏。

根據2019年職業安全健康局委託嶺南大學進行「工作壓力對香港社會和經濟的影響」研究報告,港人因為工作壓力而缺勤的日數高達8.3日,缺勤及因此造成的經濟損失比新加坡、加拿大等地更加嚴重。這項研究不單反映港人工作壓力巨大,亦說明夾心除了缺勤等方法外,根本沒有選擇面對或逃避的方法,勞動尊嚴極為低微。加上工作壓力和待遇帶來的健康、家庭、私人生活等問題,令夾心感到彷徨無助。

憂慮、不安、無助、絕望,是普遍夾心的心理寫照。當大量夾心對當前生活和未來前景感到負面,而他們因政府政策沒有伸手支援而感到被排斥和遺棄,這種內心貧窮便會逐步轉化成不滿和憤怒,而排解的出口就是政治宣洩,進而引發影響深遠的社會動盪,最終反而造成貧窮問題加劇。因此,我們可以看到回歸以來,人數不斷擴大和處境持續惡化的夾心階層在政治上的參與愈來愈多且愈趨激進。

既然貧窮問題不僅局限於赤貧的基層,而是收入水平稍高一層的夾心亦深陷其中,那麼,究竟怎樣才是解決貧窮的最佳辦法?更準確地說,在扶貧問題上,政府應該有著怎樣的思維呢?

社會學及歷史學家Jared Diamond的著作《槍炮、病菌與鋼鐵》曾經提出一個問題,就是先有落後國家還是先有文明國家。一般人的想法,當然是先有落後國家,因為世界的發展是向前推進,所以每個國家都自然是由落後過渡至文明。但是Jared Diamond的想法恰恰相反,正是首先出現文明國家,他們才會意識到與其他國家的分別,繼而標籤自己是文明、對方是落後。

扶貧的思維亦應如是。現時政府在社會福利的政策思維,與世界各地的政府相差無幾,就是

只從如何免於赤貧的角度出發思考貧窮問題。於是,政府提供福利的對象,只是一群假如沒有政府援助,將無法在香港這個繁華的社會中生存下去的社會底層市民。至於政府的福利,也是限於住房、醫療、日用品開支等令他們僅僅足夠生存下去的金額。

如果我們不是思考「什麼是貧窮」和「如何令人離開貧窮」,而是思考「什麼是富足」或是「什麼才是中產生活」,即是將思考的角度,由保障有需要的市民在這個百物騰貴的社會之中如何勉強生存,改變成保障有需要的市民在這個百物騰貴的社會之中盡可能地輕鬆生活,那麼不止是基層,連夾心都一樣可以受惠。

當然,一定會有人質疑,世上根本不可能對「中產生活」有一致的看法,因為每個人的想像和期望都不可能一致。然而,筆者必須反問,難道貧窮的標準就不是人言人殊嗎?政府對貧窮的定義難道就是社會共識,無人異議嗎?其實,中產或富足生活的定義並不復雜,就是達至「餘裕」,在扣除必要生活開支後仍然有足夠的資源進行儲蓄、消費、甚或投資,使其生活壓力、不安、憂慮等負面感覺減至最低。

正如上文提到,收入不算太低的夾心,需要的未必是直接的現金資助(從政府財政負擔角度,也是極不現實),他們真正的需要,是在這個缺乏安全感的社會之中,由負責分配公共資源的政府,在政策上提供「餘裕生活」的保障。這些保障可以包括,放寬公屋申請入息和資產條件,讓夾心無須承受承擔私人市場的高昂租金;增建居屋及放寬申請資格,使有需要成家立業的人有相對合理的上樓選擇;提供首置貸款或調低居屋價錢,減輕業主供款壓力;制訂標準工時和「離線權」,改善勞工工時過長及壓力過大的問題,真正享受工餘時間平衡生活;降低各項津貼如鼓勵就業交通津貼、學生車船書簿津貼等,使夾心同樣受惠;設立失業援助,為夾心勞動者享受更多勞動尊嚴;設立創業及周轉貸款,使有商業觸覺的夾心跳出勞動市場,成為小本經營者享受更多自由等等。以上的政策倡議不一定是直接的現金援助,但是同時也不會令政府開支變成無底深潭,為夾心提供適度的安全網,在大風大浪的環境之中有一個可以依靠的避風港。

香港社會保障制度很大程度上承襲上世紀70年代的英殖年代。但是,過去數十年間世界發展和社會結構都出現翻天覆地的變化,如果政府依然抱殘守缺,只是懂得為最有需要的市民提供人道援助的話,社會怨氣和對立的問題只會日益加深,終致不可收拾的境地。筆者強調,貧窮問題已經不再只是基層的問題,也不僅僅是滿足勉強生存的需要,而是要擴大受助層面和幅度。當政府真正改變扶貧思維,正視多數市民的困難和需要,才有望真正實現安居樂業。