洋人稅務司——中國海關的主權讓渡

1854年，上海小刀會起義，海關衙門被毀，稅收停頓。英、美、法三國領事抓住機會，強行派員「協助」清廷重建海關。從這一刻起，中國海關的關鑰，便不再完全掌握在自己手中。此後近一個世紀，海關稅務司一直由外國人擔任，總稅務司更是長期被英國人壟斷。這是中國喪失關稅自主權的開始，卻也意外催生了近代中國最清廉、最高效的政府部門。

上海海關的「國際接管」

1853年9月，上海小刀會起義佔領縣城，原設於縣城內的海關被毀，外國商人趁機拒納關稅。英國駐滬領事阿禮國提議由英、美、法三國各派一人，組成「稅務委員會」，代替清廷徵稅。1854年7月，上海道台吳健彰被迫簽訂《上海海關徵收關稅章程》，同意由三名外國稅務司管理上海海關。

這是近代中國喪失海關主權的開端。三名洋人稅務司名義上受清廷委任，實際上由領事團推薦，並向領事團負責。他們徵收的關稅雖然交給清廷，但稅率、稅則、徵收方式已不受中國控制。1858年《天津條約》更將「聘用洋人幫辦稅務」寫入條約，推廣到所有通商口岸。從此，外國稅務司制度合法化。

赫德時代：一個英國人的中國海關

1863年，28歲的英國人羅伯特·赫德接替李泰國，出任清朝海關總稅務司。此後48年，他牢牢把持這個職位，直到1908年因病回國。赫德在任期間，建立了一套高效、廉潔的海關管理制度：

人事獨立：海關人員由總稅務司直接招聘，不經地方官，杜絕了任人唯親。赫德打破國籍限制，高級職員多為歐美人，但中國人亦可經考試進入中下層。薪資遠高於其他政府部門，但嚴禁貪污，一經發現立即開除。

制度完善：赫德頒布了《海關稅則》、《海關稽查章程》等規章，統一全國海關的操作流程。他還創設了海關郵政（後移交成為大清郵政）、海關統計、海關檢疫，甚至資助了中國第一批留學生。

稅收暴增：1861年全國海關稅收僅496萬兩，到1887年已達2,000萬兩，1908年更突破3,500萬兩。海關稅收成為清政府最穩定、最可靠的財源，一度佔中央財政收入的30%以上，關稅被用於償還外債、賠款及洋務運動經費。

赫德本人對清廷頗為忠誠，曾多次在列強索求新權益時從中斡旋，減輕中國損失。但他畢竟是英國人，1896年他在私信中寫道：「我一直在為中國政府工作，但我也一直在維護英國的利益。」這種雙重身份，正是「洋人稅務司」制度的根本矛盾。

海關權力結構：誰在控制中國的關門

在赫德設計的體系下，總稅務司集行政、人事、財政大權於一身。全國設有總稅務司署（設於北京），各地海關設稅務司（幾乎全為外國人），副稅務司、幫辦中也有大量外籍人士。清廷雖然名義上是僱主，卻無權直接任免稅務司，更不能干預海關內部事務。

海關稅收的使用順序也由條約規定：優先償還外債和賠款，剩餘才歸清政府支配。甲午戰爭後，海關稅收被直接用於支付《馬關條約》賠款；庚子事變後，海關稅收更是被完全抵押。清政府實際上失去了對這筆巨款的最終處置權。

此外，稅務司還掌握了進出口貨物的估價、查驗、緝私大權。由於稅率長期被壓低（5%以下），中國無法通過關稅保護本國幼稚工業，外國商品得以暢通無阻。這是近代中國民族工業發展遲緩的重要原因之一。

海關的「現代性」：意外遺產

喪失主權，洋人稅務司制度亦帶來了意想不到的影響。海關成為近代中國最現代化的政府部門：

統計科學：海關出版了《海關貿易報告》和《海關十年報告》，詳細記錄了中國各口岸的進出口數據、物價、匯率、航運等信息。這些報告至今仍是研究近代中國經濟史的核心資料。

郵政先驅：1878年，海關在北京、天津、煙台、牛莊（營口）、上海五地試辦郵政，發行了中國第一套郵票「大龍郵票」。1896年，清廷正式成立「大清郵政」，其骨幹人員和運作模式均脫胎於海關。

助學留洋：赫德從海關稅收中劃撥專款，支持了由容閎推動、清廷派遣的詹天佑、唐紹儀、梁誠等120名幼童赴美留學。這些留學生後來成為中國鐵路、外交、礦業領域的奠基人。

燈塔與航道：海關在沿海和長江設立燈塔、浮標、氣象站，保障航行安全。這些基礎設施大多由外籍工程師設計，但培養了中國第一批海事技術人才。

某種程度上，洋人稅務司制度是晚清「中體西用」最徹底的實踐——讓外國人用西方管理制度為中國服務。然而，代價是部分主權的永久喪失。

收回海關主權的漫長鬥爭

1911年辛亥革命後，海關總稅務司仍由外國人擔任，英國人安格聯繼任。北洋政府時期，海關稅收繼續被用於償還外債，中國政府始終無法自主支配。1927年國民政府定都南京後，開始收回海關主權的努力。1928年，中國與美、英、法等國簽訂新關稅條約，恢復了關稅自主權，但海關行政管理權仍未收回。直到1949年中華人民共和國成立，海關總稅務司一職才由中國人擔任，徹底結束了外國人管理中國海關的歷史。

從1854年到1949年，洋人稅務司制度運行了近一個世紀。它既是中國主權淪喪的標誌，也是近代中國行政管理現代化的意外成果。這份矛盾的遺產，至今仍在提醒我們：不能再失去的自主權。

赫德在1908年離開中國時，曾說：「我是一個中國人。」這是或許有一半真——他確實將大半生奉獻給了中國海關。但他也是一個英國人——當英國利益與中國衝突時，他從未站錯隊。洋人稅務司制度的本質，正是帝國主義在中國攫取特權的產物。然而，它又客觀上為中國培養了現代化人才、建立了高效制度。這種「罪與功」並存的複雜性，正是近代中國半殖民地化的縮影。理解這段歷史，不是為了簡單地讚美或譴責，而是為了看清：一個民族如何才能在不平等的格局中，汲取有用的養分，同時不再失去自己的主權。

下篇預告：〈關餘、內債與軍閥——海關稅收如何影響民國政治〉

食貨志今讀

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1911年辛亥革命爆發，清廷倒台，但海關總稅務司安格聯仍然穩坐北京。他手裡握著一把鑰匙——海關稅收的分配權。這把鑰匙，不僅決定了中央政府能拿到多少錢，更直接影響了軍閥混戰時期的政治格局。從「關餘」之爭到內債抵押，海關稅收成為各方勢力競相爭奪的肥肉，也成了列強操控中國政局的重要槓桿。

「關餘」之爭：誰有權支配海關盈餘？

清末，海關稅收主要用於支付外債和庚子賠款，剩餘部分稱為「關餘」，歸清政府支配。1912年中華民國成立，列強承認新政府的前提之一，就是繼續以海關稅收償還外債和賠款。然而，北洋政府時期財政極度困難，關餘便成了中央與地方、政府與列強之間爭奪的焦點。

1917年，國會解散，護法軍政府成立，南北對峙。關餘究竟該交給北京政府還是廣州政府？列強選擇了前者，因為北京政府承諾繼續償還外債。此後，關餘的分配實際上由總稅務司與駐華使團協商決定，中國政府無權單獨處置。1919年，北洋政府試圖挪用江海關關餘償還內債，引發使團強烈抗議，最終達成妥協：關餘優先償還外債和賠款，剩餘部分才可由中國政府支配，且須經使團同意。這一規定，使海關稅收成為列強控制中國財政的直接工具。

安格聯：挾海關以令中央

安格聯（Francis Arthur Aglen），英國人，1911年接任代理總稅務司，1913年扶正。他比赫德更強勢，也更直接介入中國政治。北洋政府時期，中央財政崩潰，軍閥經常向海關借款。安格聯以「維護海關獨立」為由，多次拒絕政府提款，甚至擅自決定關餘的分配。1922年，他未經政府批准，直接將關餘用於償還內債，引發軒然大波。

1923年，安格聯與駐華使團協商，推出「關餘整理案」，規定關餘由「外債、賠款、內債、政府經費」四項順序支配，中國政府完全失去自主權。此舉激起全國性的收回海關主權運動。1925年五卅運動後，廣州國民政府提出「關餘應歸中國政府支配」的要求，並宣布自1926年起停止支付部分內債。安格聯與使團妥協，同意關餘的分配需經中國政府同意，但實際上總稅務司仍掌握主導權。

安格聯的強硬作風使北洋政府對他深惡痛絕。1927年1月，張作霖控制的北京政府下令免除安格聯職務。但**列強拒絕承認，安格聯賴至同年11月才離職**。其職位由**英國人易紱士（E. W. Thayer）**代理。直到1928年南京國民政府成立後，才任命**英國人梅樂和（F. W. Maze）**為總稅務司。海關行政管理權仍未回到中國人手中。

內債抵押：海關稅收如何綁架民國財政

北洋政府時期，軍閥混戰，軍費開支浩大。政府無法通過正常稅收籌款，只能大量發行內債。內債的償還，大多以海關關稅為擔保。例如，1912年發行的「愛國公債」、1914年的「內國公債」，均指定以關稅為還款來源。這意味著，未來的關稅收入在徵收之前就已經被抵押出去了。政府能夠自由支配的關餘越來越少，財政自主權名存實亡。

更嚴重的是，內債的發行往往由外國銀行團承銷，且常採取**「折扣發行」**（如面值100元僅售80元）與高息策略。匯豐、花旗、橫濱正金等銀行不僅賺取鉅額手續費與利差，還以此為條件，要求中國政府聘請外國顧問、開放更多特權。海關稅收因此成了帝國主義金融資本的提款機。

地方勢力對海關的滲透

軍閥混戰時期，地方實力派也試圖染指海關。東北的張作霖、山西的閻錫山、廣東的陳炯明，都曾試圖控制轄區內的海關，截留稅款。總稅務司為了維持海關的「統一性」，往往與中央政府和列強合作，抵制地方干涉。例如，1924年江蘇督軍齊燮元企圖截留江海關稅款，安格聯即以「停止償還外債」相威脅，促使外交使團出面干預，最終齊燮元被迫退讓。

然而，地方勢力並非全無收穫。他們通過控制海關周邊的緝私、運輸、供應等環節，間接分享海關利益。而且，一旦某一派系控制中央政府，就會盡量將海關稅收用於本派系的軍費。海關實際上成了軍閥爭奪中央控制權的籌碼。

南京國民政府的收回海關主權鬥爭

1927年南京國民政府成立後，立即啟動收回海關主權的談判。1928年，宋子文出任財政部長，與各國簽訂新關稅條約，中國恢復了關稅自主權。但海關行政管理權仍在總稅務司手中，總稅務司仍為外國人。直到1949年中華人民共和國成立，海關總稅務司一職才由中國人擔任。1950年，海關總署成立，外籍稅務司制度徹底終結。

從1854年到1949年，外國人控制中國海關長達95年。關餘、內債、軍閥，這三條線索交織在一起，勾畫出海關稅收如何從國家的錢袋子，淪為列強和軍閥的提款機。這段歷史也說明了一個道理：財政主權是國家主權的核心。失去了財政自主權，任何政府都只能仰人鼻息。

關餘之爭、內債抵押、軍閥干涉，是民國時期海關稅收政治的縮影。列強通過總稅務司制度掌控了海關稅收的分配，使中國政府無法自主使用本國的關稅收入。這種財政上的半殖民地化，加劇了北洋政府的衰弱和軍閥混戰的亂局。直到南京國民政府時期，中國才逐步收回關稅自主權，但海關行政管理權的真正回歸，要等到1949年。這段歷史提醒我們：一個國家的海關，必須由本國人管理，稅收必須由本國政府支配。任何以「國際共管」為名的安排，都是對主權的侵蝕。

下篇預告：〈從半殖民地到自主關稅——中國海關主權的百年回歸〉