香港編制五年規劃意見系列 -- 六之六 五年規劃與＜香港2050＞空間發展策略規劃

作者：凌嘉勤（專業城市規劃師）

這篇文章，是筆者的「香港編制五年規劃意見系列」六篇文章中的最後一篇。筆者在這篇文章中，會就五年規劃與更長遠的空間發展策略的相互關係作出一些分析，後者的時間跨度往往長達十五至二十年，两類規劃應該是功能互補、互相銜接。筆者並會對啓動＜香港2050＞空間發展策略規劃的準備工作，提出一些初步意見。

五年規劃與空間發展策略  功能互補  互相銜接

讓我們首先看看國家的規劃制度和實踐。國家在1953年公布了國民經濟發展第一個計劃，到2006年的「十一五」起，用「規劃」代替「計劃」。國家在2026年3月12日  公布並實施＜中華人民共和國國家發展規劃法＞，以成文法律規範五年規劃的編制、審查和批准、實施及其監督。該法的第三十七條指明「 國家堅持“一國兩制”方針，支持香港特別行政區、澳門特別行政區主動對接國家發展規劃，融入和服務國家發展大局。」這也是香港啓動編制五年規劃的基礎。

＜國家發展規劃法＞第四條訂明國家發展規劃的功能「是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，主要闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規範社會主體行為，是規劃期內經濟社會發展的藍圖和行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能的重要依據，是其他各級各類規劃的總遵循。」

第四條亦明確指出要健全「國家發展規劃體系」，及五年規劃與其他各類規劃的關係和功能分工：「國家建立健全以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃合力。」

其中的「以國土空間規劃為基礎」，清晰地指出了「國土空間規劃」的重要性。而國家對土地的利用和開發，則根據＜中華人民共和國城鄉規劃法(2019年修訂) ＞進行。＜城鄉規劃法＞的制訂目的是「為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間佈局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展」，亦指明城、鎮規劃包括了「總體規劃和詳細規劃」。

＜城鄉規劃法＞第十七條說明「總體規劃」內容應當包括：「城市、鎮的發展佈局，功能分區，用地佈局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域範圍，各類專項規劃等。」

第十七條也說明「總體規劃」的時間跨度：「城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年。城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排。」

國家＜城鄉規劃法＞中的「城市總體規劃」，在內地簡稱「總規」，大概就是香港的「策略規劃」。

香港的策略規劃

香港的策略規劃在歷史上有不同名稱。在二戰之後第一份策略規劃的名稱是《香港初步規劃報告》，在1948年公布，它分析了香港的城市定位及功能，指出需要强化港口設施及提供土地發展製造業，並提出在當時的市區邊緣例如九龍灣、醉酒灣（現荃灣葵涌一帶）、柴灣、堅尼地城等地以移山填海的造地方式建立衛星社區、建設連接港島及九龍半島的海底隧道、鐵路地下化等在當時來說非常具前瞻性的策略發展建議。之後，大概每十至十五年左右，香港便會進行一次策略規劃，為不同階段的長遠發展確定方向、制定城市規劃和設計原則、訂立可實施的策略性基建項目等。

1970年政府公布《土地利用計劃書》，首次提出涵蓋整個香港的土地發展策略，指引全面及長遠的造地及基礎建設，並選定在荃灣、沙田及青山建設衛星城市（後稱為第一代新市鎮）。1979年的《香港發展綱略》提出進一步發展新界傳統墟市為第二代市鎮（大埔、粉嶺/上水、元朗）及發展馬鞍山為沙田新市鎮的擴充部分。1984年的《全港發展策略》建議發展將軍澳和天水圍為第三代新市鎮，及啟動發展新機埸及擴展港口的策略研究。1989年公布《港口及機場發展策略》，確定新機場選址赤臘角，並全面啟動新機場發展10大核心工程，其中包括建設涌新市鎮。1996年的《全港發展策略檢討》建議全面加強與廣東省、深圳、廣州及其他珠三角城市交流聯繫，啓動聯合研究，發展跨境口岸及交通連接，鋪墊了深圳灣大橋、落馬洲/福田口岸、港深廣高鐵、蓮塘/香園圍口岸的建設。2007年的《香港2030：規劃遠景與策略》提出在新界北部建設洪水橋、古洞北、粉嶺北、坪輋等新發展區。

香港現正實施的策略規劃全稱＜香港2030+: 跨越2030年的規劃遠景與策略＞，簡稱＜香港2030+＞。政府在2016年10月公布了＜香港2030+＞的公眾諮詢報告，並在2021年10月公布了最終報告，明確了香港至 2046年的整體土地需求估計約5,800 至6,200 公頃，也明確了香港「維港都會區」和「北部都會區」的「雙都會」策略性空間框架，並全力發展北都為香港新的經濟引擎。

深圳的總體規劃

深圳已被公認為人類城市發展史上的奇跡。一個原本只有數萬人口的邊陲小鎮，在國家改革開放政策驅動下，以40多年時間，發展成為擁有近二千萬人口的國際級大都會。簡略回顧深圳各版總規，可充分體現規劃對深圳發展歷程的戰略引領作用。1986年版總規為深圳確定了具發展彈性的「帶狀組團」空間結構，選定福田為中心區；1996年版總規覆蓋深圳全域，促進了特區一體化的社會經濟發展，推動了深圳式的高速城市化；2010年版總規以積極態度，直面因高速城市化引發「四個難以為繼」的複雜問題，並前瞻性地提出從「深圳速度」跨越至「深圳質量」的發展戰略轉型。

《深圳市國土空間總體規劃(2021-2035)》在2024年9月26日得到國務院批復，成為引領深圳未來15年國土空間發展的戰略規劃。深圳在這最新一版的總規提出構建「一核多心網絡化」城市空間格局，推動都市核心區擴容提質，佈局差異化發展的 12 個城市功能中心和 12 個城市功能節點，推動全域平衡發展、空間網絡聯繫、資源要素高效流動。

國務院的批復定位了「深圳是經濟特區，國家創新型城市，現代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市」的城市性質；並確立了深圳作為「全國性經濟中心、全國先進製造業基地、對外開放門戶、國際科技創新中心重要𠄘載地」等核心功能。國務院的批復標誌著深圳2021年版總規編制工作圓满完成，這亦在深圳十五五規劃中，表述為十四五規劃期間完成的重要工作成果之一。

＜香港2050＞：空間發展策略規劃新焦點

北都的發展已進入全面實施軌跡，成為施政重點，其發展過程雖然必會挑戰重重，但成功可期，這從空間發展策略規劃的角度來說，其發展已無懸念。未來的策略規劃工作應該回過頭來，轉為聚焦維港都會區的两大核心發展議題：(1) 如何進行城市更新，回應樓宇老化日益嚴重的趨勢，避免出現「內城衰敗」問題；(2) 是否需要為啓動交椅洲人工島發展作出準備，回應長遠土地需求和強化維港都會區國際金融及高端商業服務中心的功能和活力。

＜香港2030+＞預警了日趨嚴重的「雙老化」挑戰，即人口與住宅樓宇同時高速老化。從2019至2049的三十年間，65歲以上長者將從總人口约18%激增一倍至36%，而85歲以上的高齡長者將從約3%激增近四倍至11%，長者服務的社會重擔愈趨沉重。從2018年至2048年的三十年間，假設沒有樓宇拆卸，50年樓齡的住宅單位將從約20萬個急增四倍多，至超過85萬個；而樓齡70年以上的樓宇則從約一千個激增三百多倍，至超過37萬個，舊樓重建速度遠遠落後於樓宇老化速度。

大量的老舊樓宇終有面對拆卸重建的一天，但能在重建過程產生足夠財政誘因的老舊低矮樓宇已愈來愈少，令重建愈來愈困難。北都的發展亦不可避免地引致人口和經濟活動從維港都會區遷離，在一定程度上弱化城市活力。

美西方不少大都會在上世紀六、七十年代起，因「市郊化」(sub-urbanization) 導致城區人口大量流失，特別是大量中等收入家庭從內城遷移到市郊居住，而「去工業化」(de-industrialization) 亦做成內城區工作職位大量消失，因而出現了嚴重的「內城衰敗」(inner city decay) 現象。香港雖然不會簡單重覆當年美西方城市面對的問題，但北都發展對人口和經濟活動必會產生「吸力」，而舊區因老化亦會產生「推力」。這「兩力」必會互相作用，對維港都會區做成的衝擊，我們绝不能掉以輕心。這是重大而複雜的挑戰，依靠零碎的政策不能作出有效的回應。

交椅洲人工島被視為能為維港都會區增添城市活力和發展活力的策略發展項目。但何時啓動、如何啓動，甚至是北都所形成的發展態勢，會不會帶來新的策略考慮因素或其他策略發展選項等，都必須認真研究。因政府「搶人才」的進取政策，人口的結構將會是動態而多變，居住人口和工作職位的空間分布，也會因北都發展和大灣區城際交通的持續改善，對土地需求衍生很多難以預測的變數。

今時今日我們對以上的問題仍未能有答案。發展情況模糊未明，發展前路未知未定的混沌狀態，對規劃師來說並不陌生。回想當年在編制＜香港2030+＞的過程中，亦曾面對相似狀況，規劃署調動內部人力資源，就十多個課題進行深入而全面的探索和研究，逐漸形成了大家現在看到的＜香港2030+＞空間發展策略方案，讓政府和社會得以客觀思考，長遠謀劃，最終達成社會共識，共同推動香港未來二十年的發展。

很多大城市，近者與我們相鄰的深圳和廣州，遠者如上海和北京，甚至隔洋如紐約和倫敦等，都在不同程度上啓動了各自的2050空間策略發展規劃工作。

筆者建議，特區政府也應考慮在適當時候，啓動＜香港2050＞空間策略規劃的準備工作，並把這個政策目標纳入香港第一個五年規劃。我們並不需要在第一個五年規劃期間完成＜香港2050＞空間策略規劃的研究和編制工作，但也是時候考慮適時啓動相關的準備工作了。

來論

** 博客文章文責自負,不代表本公司立場 **

作者: 郭清源

記協明明是「香港記者協會」，但它真正代表的究竟是誰的利益？在其候選執委會內，有來自外國媒體的記者，有所謂的自由記者，甚至還有以抹黑香港為業的所謂「媒體人」，但偏偏真正代表香港主流媒體的記者卻寥寥可數。

香港記協偏偏沒有多少香港記者，這是最大的諷刺。如此名不副實，記協的「裏子」也就不言而喻。兩年前記協舉行周年大會暨執委會選舉，結果有主席參選人在提名期結束日被記協DQ，最終淪為「小圈子」加「美西化」選舉，甚至當時有成功當選執委的候選人，包括BBC記者Danny Vincent，也在當選後因「有困難」而主動請辭。

Danny Vincent。

Danny Vincent如今又再參選記協執委，講到Danny Vincent，則不得不提他過去服務的BBC。近年BBC的各種劣跡，可謂多不勝數，為抹黑香港已到了無所不用其極，以至到了完全捨棄邏輯和「生安白造」的程度。例如今年4月，其發表了一篇題為《在香港指控強姦反致勒索罪成》（The Hong Kong rape allegation that led to blackmail conviction）的所謂「報道」，稱香港司法制度漠視性罪行，令一名報稱在香港被強姦的英籍女子被控勒索罪成。但事實卻是，該名女子被一名英國男銀行家邀請來港見面，之後聲稱被男方強姦，並要求索取10萬英鎊，否則便報警，最終女子被判處勒索及意圖妨礙司法公正罪罪成。BBC不顧事實和證據，不惜做「標題黨」也要攻擊香港司法制度，其司馬昭之心路人皆見。

Danny Vincent在 BBC任職期間，常常以黑人身份作爲個人鮮明另類標籤，多次向 BBC 高層索取提拔名額，甚至還妄想成爲主播，BBC內部早已對其不滿，認爲其貪得無厭。不過香港市民更為熟知的大概還是其對黎智英女兒的「專訪」，聲稱黎智英在獄中「指甲剝落、牙齒腐爛」云云，完全無視當時黎智英每日出庭，其健康狀況始終公開在公眾眼前。BBC與其說是新聞媒體，不如說是「偏見新聞製造機」，從這個角度而言，一個受僱於BBC的記者若稱可以代表香港記者，教其他本地主流媒體情何以堪？

再講講Danny Vincent，他曾作為BBC駐港記者，恰巧是最後一位在黎智英入獄前對其進行面對面訪問的記者，而且其近年還為前《立場新聞》記者、記協前主席陳朗昇拍攝紀錄片，Danny Vincent可謂從一開始就「立場分明」。另外值得一提的是，2021年，Danny Vincent被尼日利亞在華商會主席指責其報道歪曲事實，編造假新聞挑撥中尼友誼。商會主席公開譴責 Danny Vincent 及 BBC，指責其歪曲採訪內容，捏造假新聞，政治意圖明顯，有意挑撥中尼友好關係。同年該商會主席正式入稟香港高等法院，起訴 BBC ，並要求法庭頒令禁制 BBC 發佈任何誹謗中傷的字眼及文章，並要求 BBC 就其虛假報道造成的名譽損害做出賠償。如果這樣一個人也可以做記協執委，那記協本質上是個怎樣的組織，也就再清楚不過。雖然Danny Vincent過去辭去記協執委一職，但就在今年7月，他仍然撰文抹黑維護國安的法律，與記協一直以來背棄主流民意、只問政治立場如同一轍。記協既然選擇跟BBC做同路人，就不要厚着面皮說自己代表香港記者，也不要以為自己還能得到香港社會的容忍了。