堅持和完善行政主導 推動香港由治及興

葛珮帆  立法會議員

2025年12月，習近平主席聽取行政長官述職時明確要求「堅持和完善行政主導」；今年1月，夏寶龍主任在全國港澳研究會研討會上進一步闡釋其憲制、管治與發展三重意涵。在香港邁向由治及興的關鍵時期，此一論述既是特區善治的根本指引，亦是凝聚社會共識的行動號召。

一、行政主導是「一國兩制」的制度基石

基本法確立的香港政治體制，核心為「行政主導、三權分置、司法獨立、行政與立法既制衡又配合」。行政長官既是政府首長，亦為特區首長，對中央與特區雙重負責，是連接中央全面管治權與高度自治權的樞紐。夏寶龍主任指出，行政主導是維護憲制秩序、確保「港人治港」及實現高效治理的必然要求。回歸後一段時期，反中亂港勢力以「三權分立」論削弱行政主導，立法「拉布」、國安漏洞迭出，終致「修例風波」；中央制定國安法、完善選舉制度、落實「愛國者治港」，方使行政主導重回正軌。現時香港既要解決經濟、房屋、人口老化等深層矛盾，亦須對接國家「十五五」規劃及應對外部風險，只有權責清晰、執行有力的行政主導，才能統籌資源、靈活應變，將制度優勢轉化為發展動能。

二、本屆政府實踐：行政立法良性互動釋放效能

本屆政府上任後，將行政主導從憲制原則轉化為可操作的治理機制，開創行政立法協作新範式，治理成效明顯。

- 制度化溝通，減少內耗：

創設「前廳交流會」，至今舉辦逾20場，2025年3月起按事務委員會分組深入討論；「行政長官互動交流答問會」引入雙向溝通；2026年7月首辦「行政長官與立法會議員對談交流會」，行政長官更親赴第八屆立法會首次會議，為回歸以來首次，將單向問答轉為閉門共商。第七屆立法會四年通過約130項法案，較上屆增加60%；財委會批出6,972億港元、共261個項目。《基本法》第23條本地立法全票通過，《維護國家安全條例》僅7天審畢，皇崗口岸條例3天過會，政府因應議員意見提出逾1,800項修正案，體現「支持不缺位、監督不越位」。

- 以結果為目標，破解民生難題：

房屋領域透過行政主導統籌「簡約公屋＋公營房屋＋簡樸房」，公屋綜合輪候時間由6.1年降至4.7年，目標進一步壓縮至4.5年；3萬個簡約公屋陸續落成，2026年3月起有序取締劣質劏房。北部都會區「拆牆鬆綁」，首個五年規劃對接國家「十五五」，將藍圖轉為具體工程。

- 危機應對，強化應急韌性：

宏福苑大火發生後，政府迅速啟動跨部門協作機制，統籌消防、樓宇及地盤安全五大改革措施，立法會即時配合修訂相關法例，將被動救火轉為主動建章立制。此一過程彰顯行政主導在危機中的「應急抓手」功能，能夠快速調動資源、縮短決策鏈條，有效提升社會安全治理水平。

- 前瞻佈局新興產業：

面對國家大力發展新質生產力的戰略機遇，筆者早前聯同業界開展深入調研，就香港發展低空經濟提出系統性政策倡議，涵蓋法規拆牆鬆綁、基礎設施規劃、應用場景試點等範疇。特區政府積極採納建議，充分發揮行政主導的統籌優勢，迅速成立跨部門工作組，並以制度創新與技術突破為雙引擎，先後推出低空經濟「監管沙盒」及進階版「監管沙盒X」，推動無人機配送、城市管理、應急救援等場景恆常化運作。在此過程中，筆者持續與政府溝通，將業界實況與具體建議直接輸入政策議程；立法會亦緊密配合，加快審議相關附屬法例。這個由筆者倡議、政府主導、立法協作的案例，充分印證行政主導體制在產業轉型中「統籌全局、快速回應、精準施策」的強大動能，亦展現行政立法從「問答」走向「共建」的協同效應。

三、各方同心維護行政主導

行政主導並非「行政獨大」，而是行政、立法、司法各司其職、相互配合。特區政府及管治班子須強化「第一責任人」意識，善用基本法賦權推動改革，對接國家戰略；立法會議員應踐行「厚植家國、敢於擔當、熱心服務、勤勉參政、樹立形象」的要求，將監督轉化為建設性助力；司法機關依法獨立審判，同時尊重憲制秩序，三權協同方能形成治理合力。社會各界亦須共築支持氛圍：工商界把握北部都會區及離岸人民幣機遇，專業界善用普通法優勢，基層與青年在房屋及職專發展中增強歸屬感與國家認同。每位市民都是特區持份者，理性支持依法施政，摒棄反中亂港殘餘話語，方能令行政主導植根社會土壤。

習主席的囑託與夏寶龍主任的闡釋，為香港堅持和完善行政主導指明方向。當前正值由治及興的黃金窗口，只要政府敢擔當、立法會善配合、社會齊支持，定能將制度優勢轉為良政善治，在對接「十五五」及中國式現代化進程中，再創東方之珠的新輝煌——這既是對中央期望的回應，亦是七百萬港人的共同願景。

來論

** 博客文章文責自負,不代表本公司立場 **

作者：凌嘉勤（專業城市規劃師）

這篇文章，是筆者的「香港編制五年規劃意見系列」六篇文章中的最後一篇。筆者在這篇文章中，會就五年規劃與更長遠的空間發展策略的相互關係作出一些分析，後者的時間跨度往往長達十五至二十年，两類規劃應該是功能互補、互相銜接。筆者並會對啓動＜香港2050＞空間發展策略規劃的準備工作，提出一些初步意見。

五年規劃與空間發展策略  功能互補  互相銜接

讓我們首先看看國家的規劃制度和實踐。國家在1953年公布了國民經濟發展第一個計劃，到2006年的「十一五」起，用「規劃」代替「計劃」。國家在2026年3月12日  公布並實施＜中華人民共和國國家發展規劃法＞，以成文法律規範五年規劃的編制、審查和批准、實施及其監督。該法的第三十七條指明「 國家堅持“一國兩制”方針，支持香港特別行政區、澳門特別行政區主動對接國家發展規劃，融入和服務國家發展大局。」這也是香港啓動編制五年規劃的基礎。

＜國家發展規劃法＞第四條訂明國家發展規劃的功能「是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，主要闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規範社會主體行為，是規劃期內經濟社會發展的藍圖和行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能的重要依據，是其他各級各類規劃的總遵循。」

第四條亦明確指出要健全「國家發展規劃體系」，及五年規劃與其他各類規劃的關係和功能分工：「國家建立健全以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，形成規劃合力。」

其中的「以國土空間規劃為基礎」，清晰地指出了「國土空間規劃」的重要性。而國家對土地的利用和開發，則根據＜中華人民共和國城鄉規劃法(2019年修訂) ＞進行。＜城鄉規劃法＞的制訂目的是「為了加強城鄉規劃管理，協調城鄉空間佈局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展」，亦指明城、鎮規劃包括了「總體規劃和詳細規劃」。

＜城鄉規劃法＞第十七條說明「總體規劃」內容應當包括：「城市、鎮的發展佈局，功能分區，用地佈局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域範圍，各類專項規劃等。」

第十七條也說明「總體規劃」的時間跨度：「城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年。城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排。」

國家＜城鄉規劃法＞中的「城市總體規劃」，在內地簡稱「總規」，大概就是香港的「策略規劃」。

香港的策略規劃

香港的策略規劃在歷史上有不同名稱。在二戰之後第一份策略規劃的名稱是《香港初步規劃報告》，在1948年公布，它分析了香港的城市定位及功能，指出需要强化港口設施及提供土地發展製造業，並提出在當時的市區邊緣例如九龍灣、醉酒灣（現荃灣葵涌一帶）、柴灣、堅尼地城等地以移山填海的造地方式建立衛星社區、建設連接港島及九龍半島的海底隧道、鐵路地下化等在當時來說非常具前瞻性的策略發展建議。之後，大概每十至十五年左右，香港便會進行一次策略規劃，為不同階段的長遠發展確定方向、制定城市規劃和設計原則、訂立可實施的策略性基建項目等。

1970年政府公布《土地利用計劃書》，首次提出涵蓋整個香港的土地發展策略，指引全面及長遠的造地及基礎建設，並選定在荃灣、沙田及青山建設衛星城市（後稱為第一代新市鎮）。1979年的《香港發展綱略》提出進一步發展新界傳統墟市為第二代市鎮（大埔、粉嶺/上水、元朗）及發展馬鞍山為沙田新市鎮的擴充部分。1984年的《全港發展策略》建議發展將軍澳和天水圍為第三代新市鎮，及啟動發展新機埸及擴展港口的策略研究。1989年公布《港口及機場發展策略》，確定新機場選址赤臘角，並全面啟動新機場發展10大核心工程，其中包括建設涌新市鎮。1996年的《全港發展策略檢討》建議全面加強與廣東省、深圳、廣州及其他珠三角城市交流聯繫，啓動聯合研究，發展跨境口岸及交通連接，鋪墊了深圳灣大橋、落馬洲/福田口岸、港深廣高鐵、蓮塘/香園圍口岸的建設。2007年的《香港2030：規劃遠景與策略》提出在新界北部建設洪水橋、古洞北、粉嶺北、坪輋等新發展區。

香港現正實施的策略規劃全稱＜香港2030+: 跨越2030年的規劃遠景與策略＞，簡稱＜香港2030+＞。政府在2016年10月公布了＜香港2030+＞的公眾諮詢報告，並在2021年10月公布了最終報告，明確了香港至 2046年的整體土地需求估計約5,800 至6,200 公頃，也明確了香港「維港都會區」和「北部都會區」的「雙都會」策略性空間框架，並全力發展北都為香港新的經濟引擎。

深圳的總體規劃

深圳已被公認為人類城市發展史上的奇跡。一個原本只有數萬人口的邊陲小鎮，在國家改革開放政策驅動下，以40多年時間，發展成為擁有近二千萬人口的國際級大都會。簡略回顧深圳各版總規，可充分體現規劃對深圳發展歷程的戰略引領作用。1986年版總規為深圳確定了具發展彈性的「帶狀組團」空間結構，選定福田為中心區；1996年版總規覆蓋深圳全域，促進了特區一體化的社會經濟發展，推動了深圳式的高速城市化；2010年版總規以積極態度，直面因高速城市化引發「四個難以為繼」的複雜問題，並前瞻性地提出從「深圳速度」跨越至「深圳質量」的發展戰略轉型。

《深圳市國土空間總體規劃(2021-2035)》在2024年9月26日得到國務院批復，成為引領深圳未來15年國土空間發展的戰略規劃。深圳在這最新一版的總規提出構建「一核多心網絡化」城市空間格局，推動都市核心區擴容提質，佈局差異化發展的 12 個城市功能中心和 12 個城市功能節點，推動全域平衡發展、空間網絡聯繫、資源要素高效流動。

國務院的批復定位了「深圳是經濟特區，國家創新型城市，現代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市」的城市性質；並確立了深圳作為「全國性經濟中心、全國先進製造業基地、對外開放門戶、國際科技創新中心重要𠄘載地」等核心功能。國務院的批復標誌著深圳2021年版總規編制工作圓满完成，這亦在深圳十五五規劃中，表述為十四五規劃期間完成的重要工作成果之一。

＜香港2050＞：空間發展策略規劃新焦點

北都的發展已進入全面實施軌跡，成為施政重點，其發展過程雖然必會挑戰重重，但成功可期，這從空間發展策略規劃的角度來說，其發展已無懸念。未來的策略規劃工作應該回過頭來，轉為聚焦維港都會區的两大核心發展議題：(1) 如何進行城市更新，回應樓宇老化日益嚴重的趨勢，避免出現「內城衰敗」問題；(2) 是否需要為啓動交椅洲人工島發展作出準備，回應長遠土地需求和強化維港都會區國際金融及高端商業服務中心的功能和活力。

＜香港2030+＞預警了日趨嚴重的「雙老化」挑戰，即人口與住宅樓宇同時高速老化。從2019至2049的三十年間，65歲以上長者將從總人口约18%激增一倍至36%，而85歲以上的高齡長者將從約3%激增近四倍至11%，長者服務的社會重擔愈趨沉重。從2018年至2048年的三十年間，假設沒有樓宇拆卸，50年樓齡的住宅單位將從約20萬個急增四倍多，至超過85萬個；而樓齡70年以上的樓宇則從約一千個激增三百多倍，至超過37萬個，舊樓重建速度遠遠落後於樓宇老化速度。

大量的老舊樓宇終有面對拆卸重建的一天，但能在重建過程產生足夠財政誘因的老舊低矮樓宇已愈來愈少，令重建愈來愈困難。北都的發展亦不可避免地引致人口和經濟活動從維港都會區遷離，在一定程度上弱化城市活力。

美西方不少大都會在上世紀六、七十年代起，因「市郊化」(sub-urbanization) 導致城區人口大量流失，特別是大量中等收入家庭從內城遷移到市郊居住，而「去工業化」(de-industrialization) 亦做成內城區工作職位大量消失，因而出現了嚴重的「內城衰敗」(inner city decay) 現象。香港雖然不會簡單重覆當年美西方城市面對的問題，但北都發展對人口和經濟活動必會產生「吸力」，而舊區因老化亦會產生「推力」。這「兩力」必會互相作用，對維港都會區做成的衝擊，我們绝不能掉以輕心。這是重大而複雜的挑戰，依靠零碎的政策不能作出有效的回應。

交椅洲人工島被視為能為維港都會區增添城市活力和發展活力的策略發展項目。但何時啓動、如何啓動，甚至是北都所形成的發展態勢，會不會帶來新的策略考慮因素或其他策略發展選項等，都必須認真研究。因政府「搶人才」的進取政策，人口的結構將會是動態而多變，居住人口和工作職位的空間分布，也會因北都發展和大灣區城際交通的持續改善，對土地需求衍生很多難以預測的變數。

今時今日我們對以上的問題仍未能有答案。發展情況模糊未明，發展前路未知未定的混沌狀態，對規劃師來說並不陌生。回想當年在編制＜香港2030+＞的過程中，亦曾面對相似狀況，規劃署調動內部人力資源，就十多個課題進行深入而全面的探索和研究，逐漸形成了大家現在看到的＜香港2030+＞空間發展策略方案，讓政府和社會得以客觀思考，長遠謀劃，最終達成社會共識，共同推動香港未來二十年的發展。

很多大城市，近者與我們相鄰的深圳和廣州，遠者如上海和北京，甚至隔洋如紐約和倫敦等，都在不同程度上啓動了各自的2050空間策略發展規劃工作。

筆者建議，特區政府也應考慮在適當時候，啓動＜香港2050＞空間策略規劃的準備工作，並把這個政策目標纳入香港第一個五年規劃。我們並不需要在第一個五年規劃期間完成＜香港2050＞空間策略規劃的研究和編制工作，但也是時候考慮適時啓動相關的準備工作了。