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香港公務員是國家公職人員嗎?

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香港公務員是國家公職人員嗎?

2020年10月11日 12:51 最後更新:12:27

“中華人民共和國香港特別行政區政府的公職人員,不僅是特區的公職人員,同樣是中華人民共和國之下的一個特別行政區的政府裡面的公職人員。”

香港特區政府公務員事務局局長聶德權日前的一番話,引發爭議,耐人尋味。

聶德權的話,儘管有點繞,有三層意思卻是明確的:

1.香港的公務員是公職人員,須接受法規對公職人員的特別約束;

2.香港的公職人員有雙重屬性,屬於特區政府,也屬於國家建制;

3.香港的公職人員須破除“本港主義”,有國家觀念與操守。

瞭解香港政局的人,明白聶德權說出這番話的分量與意義。

還是源于國安法。

《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》第6條規定:“香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署檔確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區。

6月30日,香港國安法經習近平主席簽署公佈施行。此一條,確立了香港公職人員的“新規矩”。

此前,香港特區對公職人員既有的宣誓安排,主要覆蓋兩類人:1.問責官員;2.立法會議員。

明顯,香港的公務員不在此列。明顯,國安法中的“公職”二字,理應涵蓋行政、立法、司法三大機關裡的所有公職。

填漏洞,補短板。

修例風波的教訓,政府人員的有組織罷工,46名參與違法活動和暴力破壞被逮捕的公務員,注明了香港公職人員群體現存的嚴重問題。

用法律手段,從宣誓做起。

香港特區政府公務員事務局發出通告,將安排7月1日後入職的新公務員及現職公務員簽署聲明或宣誓,要求其擁護基本法、效忠特區。

風來了,人心動。香港公務員總工會的意向調查表明,58個公務員盟會中,有4成持保留意見。而香港朋友對靖海侯說,反對者的實際規模甚至可能達到8成。

正本清源,阻力重重。特區政府在國安法後,表現出政治上的進步與成熟,多了一些主動與擔當。

9月1日,特首林鄭月娥對記者表示:“從今天開始、從我這屆政府開始,我們很重視正本清源、撥亂反正,正確的說話要有膽量說出來。

在要求公務員宣誓一事上,聶德權的這番話,即體現出特區政府在國安法時代的新的思考與理念、新的動向和舉措。

這番話無疑在香港會引起爭議。

人們會問:特區政府公務員是國家公職人員嗎?

可以是。理由有三:

1.特區是地方行政區,香港公務員是特區的人,更是國家的人;

2.特區政府是一級地方政府,內地縣鄉的公務員是國家公職人員,香港公務員也可以是;

3.特區政府的公職人員不僅要處理香港事,也要處理兩地合作事,也在中央涉港政策貫徹落實的鏈條中,其公職不是狹隘的、封閉的;

4.從根本上說,“一國兩制”是國家政治體制的一部分,特區建制是國家建制的一部分,在同一個大的政治體制和國家建制內,兩地公職人員有共同的存在基礎。

但有人說,也可以不是。

1.2018年修訂的《國家公務員法》中沒有關於特區公務員的規定,產生機制、選配標準、考核分配與香港現狀明顯不同;

2.香港公務員體制完整繼承于港英政府,回歸時集體轉換,回歸後制度基本保留,一直“特立獨行”;

3.香港公務員要求政治中立,國家公務員講究政治意識,二者大相徑庭。

是與不是,是人們對制度差異的理解所致,也是人們對“政治中立”的理解所致,正是香港社會在重大法律政治問題上存在的嚴重分歧之一。

所以,當聶德權說香港公務員也是國家公職人員當中的一級一類時,矛盾顯現了。

客觀而言,反對者的理由是存在的。

香港特區關於政府公職人員的界定與管理,主要體現在《政治委任制度官員守則》和《公務員守則》兩個檔中。其中,明確指出:

1.特區政府公職人員分兩類:一為以司局長為主體的問責官員,一為各級政府部門裡的公務員;

2.要求問責官員須宣誓效忠,規定公務員須政治中立、不偏不倚;

3.問責官員施行委任制,任期跟隨行政長官,公務員施行“終身制”,輔助問責官員。

此規定給人的認識,正是要求公務員簽署聲明或宣誓,屬新的法律制度安排。

實踐常新,制度是活的,問責官員制也只是2002以後才有,與時俱進作出新的調整安排本沒有問題。爭議的焦點是,這一安排是否有違基本法,是否有違慣例,是否有違香港公務員的定位?

答案都是否定的。

1.香港基本法第99條指出,“在香港特別行政區政府各部門任職的公務人員........必須盡忠職守,對香港特別行政區政府負責。”所謂負責,即是有效忠特區政府的含義。

2.香港《公務員守則》3.7條指出,“不論本身的政治信念為何,公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠。”要求公務員效忠,已在行政法規之列。

香港社會總喜歡區分問責官員與公務員,認為二者職責不一,有根本不同。然而事實是,在香港《政治委任制度官員守則》中,對二者關係均有相關的權利與義務安排。

如:要求問責官員“須時刻積極維護並推廣一支常任、誠實、用人唯才、專業和政治中立的公務員隊伍。

如:要求公務員“當在任政府作出政策和行動決定後,不論個人意見如何,必須全心全力支持,執行有關的決定”“有責任協助政治委任官員制訂政策,遵從政府的決定和主要官員的指示”。

兩類人,分得開嗎?分得開,在具體的工作任務和崗位職責上;分不開,在基本的政治規矩和組織紀律上。

或者說,問責官員是以效忠的目的實踐效忠、完成效忠,公務員是以執行的方式保證效忠、體現效忠。

所以,要求所有公務員簽署聲明或宣誓的安排,與其說是新規定、新舉措,不如說是將既有的相關規定和要求顯性化、程式化、儀式化,意在通過對公務員管理應有之義的“造形”,完成對公務員群體的“鑄魂”,以硬約束實現強激勵。

這一舉措,不是模糊問責官員與公務員的區別,統一問責官員與公務員的職責,而是打通問責官員與公務員之間的“梗阻”,夯實他們為了一個目標甚至是同一碗飯走到一起來的基礎。

皮之不存,毛將焉附。從港英政府沿襲下來香港公務員隊伍,一直陷在“這是我們所固有”的認知誤區裡,以為自己所擁有的一切理所當然,但只要他們認真看看自己title前面的“中華人民共和國香港特別行政區”幾個字,即便不關心特首是誰,自己的局長是誰,就可以明白這一淺顯的道理:

基本法和特區政府,才是他們存在的唯一依據。

分析至此,我們才可以把握回答文章主題的關鍵。

聶德權的那番話,原本是想通過說明香港公務員不僅是香港的公職人員,進而說明宣誓效忠基本法和特區政府是應當應然的。

其邏輯,基於一個重要前提,即:基本法和特區政府,源於國家和中央;沒有國家和中央,就沒有基本法和特區政府。所以通過說香港的公職人員也是國家的一級公職人員,證明宣誓效忠的必要性。

在靖海侯看來,這邏輯還可以更清晰些:

1.香港公務員是國家一級公職人員,因為他們產生並存在於國家的特區政府建制內,是維護國家某項政治體制運作的一部分;

2.宣誓效忠基本法和特區政府,即是貫徹落實“一國兩制”這一國家的基本方針,同基本法、國安法是全國性法律一樣,此舉措具國家層面上的意義,屬國家層面上的安排;

3.基本法第103條對香港公務人員招聘、雇用、考核、紀律、培訓和管理有原則性規定,已將香港的公務員納入了管理範圍,他們在國家視野之內,已被視為國家公職人員中的一類。

沒毛病。

還有另一個問題。

香港公務員是國家公職人員,是國家公務員嗎?

從《國家公務員法》中,人們找不到香港公務員的影子,也找不到問責官員的影子。

或許還不是,或許應當是,或許這是全國性法律上需要填補的一項空白。

或許在不久的將來,國家可以出臺一部《中華人民共和國公職人員法》,將散落在基本法、國安法裡的相關規定整合起來、完善起來,對內地、特區的各類公職人員作出統一又有區別、共性又有個性的制度安排。

這,有意義。

總書記2017年說,“一國兩制”體現的一個重要精神,就是求大同、存大異。香港社會最大的問題就是對大同大異,或者稀裡糊塗,或者佯作不知,或者任意解讀。

而今,國安法後,正本清源的工作開始了,不妨將這些大同大異具體勾畫出來,再以法律厘定,再以法律界定,再以法律確定,清晰、明白、無誤地呈現於香港社會。

如此,才是“一錘定音”之策,才會有“一錘定音” 之效。




靖海侯

** 博客文章文責自負,不代表本公司立場 **

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對「中央援港防控專家組組長」觀點可能存在的誤讀

2022年03月06日 10:59 最後更新:11:05

香港疫情嚴峻,形勢未明。5日再增3.75萬宗確診病例,防控戰仍處艱難時刻。

這兩日,紫荊雜誌社、新華社先後刊發專訪文章,介紹中央援港防控專家組組長、國家衛生健康委新冠肺炎疫情應對處置工作領導小組專家組組長梁萬年,對香港疫情的看法。

此時,梁萬年給出觀點無疑十分及時且重要。

一方面,中央高度關注,希望全面瞭解香港疫情及防控工作現狀,以便提供全面有效支持;另一方面,香港高度關注,希望真正釐清疫情形勢及防疫工作安排,以便理順機制人心。

對香港社會而言,梁萬年的觀點不僅代表梁萬年自己,代表援港防控專家本身。特區政府及市民均會將其觀點理解為中央的看法,從中找尋努力方向和施策依據,平衡或調整對疫情發展的預期。

專訪文章中,梁萬年談觀察、談認識,有思考、有建議,亦表述謹慎亦信心十足。透過其所給出的一系列觀點,已可初步窺探香港疫情現狀及香港當下防疫工作的走向。

同時,如梁萬年所言,目前中央援港防控專家組工作尚處調研瞭解情況的第一階段,尚未向特區政府提供系統性的抗疫方略建議。這個時候,香港社會也有誤讀梁萬年觀點的可能。

這些誤讀,或體現在:

1.認為香港防疫抗疫的目標尚未確定;

2.認為香港穩控疫情並沒有「時間表」;

3.認為香港必然拋離內地防疫模式;

4.認為香港現有防疫做法將基本不變。

剖析這些「誤讀」之前,不妨再對梁萬年觀點作簡單梳理。

專訪中,對香港疫情和香港特區政府的防疫工作,梁萬年大概有以下認識:

1.當前香港防疫的階段性目標,是減少感染、發病,減少重症、死亡;

2.達成階段性目標,需要把有限資源和精力投放在重點人群、重點區域和重點機構上;

3.老人是重點關注群體,要解決其聚集性感染問題、疫苗接種率不高問題;

4.要強化分診機制,有效甄別病人,及早把有可能成為重症和危重的高危病人篩選出來,提前給予相應的干預和治療;

5.要發揮方艙醫院等社區隔離治療設施作用,防止輕症轉重症;

6.要重視教育市民,通過各種渠道向市民傳遞防控知識技能;

7.要加強特區政府各部門工作協同,對不同系統和部門的疫情信息進行有效聯動整合,做好疫情研判分析;

8.最終的決策靠香港特區政府,特區政府履行抗疫主體責任,全體港人是抗疫主力軍,全社會廣泛動員和參與進來,才能夠取得抗疫的最終勝利。

除了這些分析和初步建議,專訪中,還有兩個方面更讓香港社會關注,乃至因此產生了遐想。

一則,梁萬年在專訪中並未提及「動態清零」、「全民檢測」、「封城」等;

二則,梁萬年在專訪中對香港市民及特區政府都給予充分肯定。

在新華社刊發的文章中,梁萬年的原話是:「雖然新冠疫情現仍處在上升階段,但我們對這種疾病的認識在深化,香港有較好的醫療資源條件,城市治理和管理能力也比較強,尤其是有中央的支持,有特區政府的堅強領導,有社會各界團結一心,這些都是戰勝疫情的有利條件。」

這兩個方面,也正是「誤讀」梁萬年觀點的主要致因。

現就這些「誤讀」之一分析之。

1.香港防疫抗疫目標是否已調整?

香港現在日增確診病例數萬宗,第五波疫情以來累計已達42.7萬宗。香港醫療資源早已透支,已建和在建隔離治療設施(共7萬多床位)即便全部投入使用,也無法滿足所有患者需要。因此,目前香港被感染的絕大多數人只能居家自救自愈,密切接觸者也只能居家觀察。

因此現實情況,很多香港市民認為,香港及中央都不得不放棄「動態清零」的目標,也正是因為調整了目標,所以梁萬年才提出將「四個減少」作為當前防疫的階段性工作重點。

這種判斷有一定合理性,但不夠準確。

(1)香港已感染人數太多,不能悉數隔離收治是必然的。這裡應有的認識是:一方面,不能全部隔離收治,不代表部分隔離收治失去了意義;另一方面,因為暫時無法做到全部隔離收治,所以必須基於現實調整階段性工作重點,但這並不代表調整了香港防疫抗疫目標。

(2)總書記2月16日的指示很清楚,「盡快穩控疫情作為(香港)當前壓倒一切的任務」。國家領袖在指示中明確了「盡快穩控疫情」這一目標,就意味著這一目標不可能改變,也不容目標下調。

可以說,從著力「四個減少」出發,以「盡快穩控疫情」為要,向實現「動態清零」而去,是香港防疫抗疫工作不變的路線圖,目前香港防疫防疫的戰略目標沒有調整,優化的只是策略方法。香港走向或實質性走上「與病毒共存」的道路,絕非中央所樂見、所容許。

2.穩控香港疫情是否沒有「時間表」?

面對記者相關提問,梁萬年在專訪中並未給出具體的短期目標。因此,很多香港市民認為,中央對盡快穩控香港疫情沒有給出時間表。

於此方面,總書記2月16日的指示已經很清楚,核心關鍵詞就是「盡快」二字。並且,他指出這是「壓倒一切的任務」。

都知道,香港今年要進行特首選舉,7月1日即是香港回歸25週年紀念日。而此前為了香港專心防疫抗疫工作,還推遲了特首選舉安排。

顯而易見的是,「盡快」肯定不是一年兩年,「壓倒一切」也不可能一直持續,導致特首選舉無限期推遲和特區回歸史的重大慶祝活動受阻。特區政府應該了然於胸的是,有個「時間表」已擺在面前,那就是最晚「七一」前實現穩控香港疫情的目標。並且,這「穩控」二字的含義也絕不是群體免疫,就是基本意義上的「動態清零」。

3.香港防疫抗疫是否已完全拋棄「內地模式」?

梁萬年在專訪中,確實沒有提及「全民檢測」及「封城禁足」等做法和概念。據此,香港不少人也因此認為,中央有關方面對香港實行全民檢測不再提建議,且並無建議特區施行封城或局部封城的計劃。

實際情況是:

(1)梁萬年已坦言,目前專家組的工作是調研,還沒有到提出建議的階段;

(2)是否「全民檢測」,亦如其他防疫方略,「最後靠的是特區政府的決策」;

(3)「全民檢測」即便目前在香港已錯過最佳時機,但不代表此前不該進行、此後不能進行。

可以想象的是,如果特區政府在第五波疫情暴發之前即有「全民檢測」的詳細計劃,暴發之後即有「全民檢測」的系統安排,香港疫情不至於到今天難以收拾。

更直白點說,不是「全民檢測」不可行、不管用,而是由於特區政府工作前瞻性不夠、謀劃性不足,對「全民檢測」半信半疑、將信將疑,讓這一強有力的防控手段錯過了最佳時機、失去了最大效能。

梁萬年等中央援港防控專家,基於香港實際,提出的當然是適合香港的內地防疫經驗。香港不存在拋離內地模式、完全另起爐灶的可能。否則,中央派有經驗的專家到香港幹嘛來了呢?!

可以預見的是,內地的成功防疫經驗,將更廣泛地體現並應用於香港防疫工作中。

就最後一個可能的「誤讀」,需要專章說明。

專訪中,梁萬年高度評價香港市民的健康素養水平,對特區政府的防疫工作也給予了肯定。

於此方面:

1.特區政府不能據此認為,中央對香港的防疫抗疫工作是完全滿意的;

2.香港社會不能據此認為,香港目前的防疫抗疫做法將保持基本不變。

特區政府須認識到,這是梁萬年對特區政府的鼓勵和期望。自己的工作幹得好不好,特區政府自己最清楚。

從大的方面看,第五波疫情失控,正是工作不力所致,這是最大的失敗。如果同樣的情況發生在內地,特區一眾高官下場將如何,他們心裡應該很清楚。

而從最近三件小事看,更反映特區政府於此方面,還存在諸多嚴重問題。

1.此前為了更全面掌握疫情形勢,特區政府調整了檢測確診程序,容許市民可以用快速檢測結果自行上網登記申報。

可相關調整已逾一周,特區政府早該建立的登記申報系統還未上線。直到今天還在說「暫時未能確實快速測試登記平台的推出日期」。

特區政府口口說自己處於戰時狀態,難道這就是戰時狀態應有的響應和作為?

2.中央全速援建香港方艙醫院,歷時近一周就在青衣建成一座,多少人為此夙夜辛苦、連日不休,付出了多少心血汗水。

青衣方艙醫院共3900個床位。而從2月28日建成到現在,只有150人入住。是沒人要住嗎?是沒人符合資格住嗎?

中央提供全力支持,特區政府應當全速落實。不能相向而行,爭分奪秒,何以盡快穩控疫情?

3.中央全力支持香港抗疫,送物資、送人手,抓援建、抓捐獻,甚至為了香港市民吃上新鮮肉,還專門組織了38名內地屠宰人員來港支援。

而內地屠宰人員2日已經到港了,至今仍未開工,原因就是香港食環署工作協調不力。

一方面市民買不到新鮮肉,一方面支援人員開不了工,特區政府又做了什麼呢?

諸事諸般,都反映特區政府在扛起主體責任上,責任壓得還不夠實,動作還不夠快,合力尚未形成。而特區政府如果將梁萬年的肯定,作為自己還幹得不錯的理據,甚至視為可以慣性延續的理由,那就是錯得離譜了。

特區政府相關人員不妨換個角度想想,如果特區各方面工作都做的很好,又何須中央派人支招支持呢?

3月4日,全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍主持召開支援香港抗疫工作第七次協調會。

他表示,特區政府的負責官員要勇於擔當、勇挑重擔、發揮好組織領導作用,以投身抗疫的實際行動來踐行就職誓言。

是其是,非其非。特區政府當然已經很努力了,但履職盡責要用實幹實績來檢驗。無疑,梁萬年在為他們加油鼓勁,而他們還需真正證明這一點。

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